浅析公益诉讼制度

【法宝引证码】
    【学科类别】民事诉讼法
    【出处】本网首发
    【写作时间】2018年
    【中文摘要】公益诉讼制度的创设有其社会现实基础,但我国的公益诉讼制度存在以下问题:一是诉讼主体界定模糊不清;二是“公共利益”的定义笼统;三是诉讼主体的地位不明确;四是公益诉讼在实践中可能产生滥诉以及原告地位不明确等问题。中国公益诉讼尚处于观念促销层面,还没有触及到公益诉讼中那些需要被认真对待的实质性问题。因此,对于公益诉讼制度具体程序方面仍然需要完善。首先,在举证责任方面应该实行举证责任倒置;其次,在赔偿方面仍然需要法律来进行进一步规范;最后,对于公益诉讼案件的管辖范围,管辖法院以及诉讼费用缴纳制度需要进行特殊规定。从公益诉讼特有的价值理念和制度功能来看,公益诉讼是一种理性的和平运动,是满足社会经济发展的客观需求,开创了社会改革的全新模式,它的未来令人期待。
    【中文关键字】公益诉讼;公共利益;制度设计
    【全文】

      一、背景
     
      1.现实的迫切需求。近年来,随着社会经济的快步发展,危害公共利益的重大事件频发,环境污染、食品药品安全等领域问题凸显,例如,轰动全国的云南阳宗海重大砷污染事故、陕西儿童血铅超标事件、紫金矿业污染汀江事件、齐二假药事件、三聚氰胺毒奶粉事件、地沟油事件,等等,严重影响了人民群众的生命财产安全。
     
      2.公益的保护在司法领域处于真空地带。根据现行的民事诉讼法规定,与案件有直接利益关系的主体才有资格提起诉讼。这一规定把与案件没有直接利益关系的当事人提起的公益民事诉讼排除在外,诉讼主体缺位导致公共利益无法受到保护。公益诉讼作为一种新型的诉讼模式引入到民事诉讼法,可以很好地解决这一问题。 
     
      3.公益诉讼是对行政手段不足的有效补充。有限政府理论使得政府的触角不能无限扩张,在法律没有授权的领域,政府行政机关不能行使行政权力[1]。行政执法资源有限,一些领域多部门监管,容易出现相互推诿、执法真空现象,不能对所有侵害公共权益的行为进行全面有效的监管。同时,行政许可、行政处罚等执法手段强制性不足,面对强大的公共利益危害者,不能有效地保护和救济公共权益。因此,通过公益诉讼制度能够通过有效的社会监督,在行政执法有限的情况下,弥补不足,建立一种长效、日常化的监督机制。
     
      4.各地在司法和立法实践中对公益诉讼进行了有益的探索,这为公益诉讼制度的建立奠定了基础。1997年5月河南方城人民检察院,提起一例房屋买卖契约无效之诉,追回流失的国有资产,开创了国内民事公益诉讼之先河。北京海淀区华清嘉园小区绿地环境公益诉讼案和北大教授向中石油吉林分公司双苯厂提起的环境污染公益诉讼案均是以个人为原告的公益诉讼。2009年,环保社团中华环保联合会向法院提起两起环境民事公益诉讼案,均被受理。2010年,大龙潭水污染环境民事诉讼案成为全国首例由环保部门提起的环境公益民事侵权诉讼案。今年,“草根组织”自然之友就曲靖铬渣污染向云南省曲靖市中级人民法院提起的环境公益诉讼获得受理,被称为是我国环境公益诉讼历史性的突破。在地方立法方面,2008年,江苏省无锡市中级人民法院和无锡市人民检察院共同出台《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》,系统地规定了环境民事公益诉讼制度。2010年,贵阳市制定出台《贵阳市促进生态文明建设条例》,首次以地方法规的形式明确了包括环保社会团体在内的公益诉讼原告资格。云南省级、市级两级法院也均出台了环境公益诉讼的规范性文件。
     
      二、解析公益诉讼制度
     
      中国全国人大常委会8月31日通过的《民事诉讼法》修正案为公益诉讼打开了一扇门。 修订后的《民事诉讼法》规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”
     
      《草案》关于公益诉讼的规定一面世,便被媒体冠之以“法律民生工程”的称谓。的确,该条规定所指向的,正是当前公众最为关注、亟待解决的社会问题。中国正处在社会转型和经济高速发展的特殊历史时期,近年来,环境污染和食品安全事故不断发生,处于重压下的环境与消费者亟须有效的救济与保护机制。但《民事诉讼法》强调起诉人必须“与本案有直接的利害关系”,然而,由于消费者行为上的个体性和分散性,由于环境侵害所具有的间接性、潜在性和广泛性,实践中这两类诉讼往往因当事人不适格而无法进入法院的大门,违法行为得不到制裁,环境和众多消费者的合法权益无法获得有效保障。这一状况已危及公众利益,如何制止环境污染、保护消费者集合化的利益,是中国在发展过程中必须解决的现实的问题。
     
      对此,《草案》明确授权有关机关、社会团体可以通过提起公益诉讼的方式,制止污染环境和侵害众多消费者合法权益的不法行为。在中国公益诉讼历经15年实践发展、理论研究和立法推动之后,如果《草案》能够确立公益诉讼条款,无疑将成为一项有效的用法律保障民生、促进社会公平正义的重要制度。
     
      (一)诉讼主体的界定模糊不清
     
      “谁能提起公益公诉?”这无疑是令公众和法律界人士最为关心的问题。在新修改的《民事诉讼法》草案中,增加了法律规定的有关组织、有关机关可以作为公益诉讼主体的规定。
     
      多年来,法学界在探讨究竟应扩大哪些主体到环境等公益诉讼中来时,主要聚焦于四种主体:一是检察机关;二是行政机关;三是社会团体与组织,如环保组织或消费者组织;四是公民个人。
     
      先说行政机关。其起诉污染企业等侵权者的现象,虽在司法实践中时有发生,但从权力制衡原理上有“硬伤”。因为行政权与司法权应是社会管理中不同性质与相互独立的两种权力,行政机关既使用行政权作为行政管理的主体,又使用司法权成为原告主体,这在法理上是混乱而自相矛盾的。
     
      再来看其他三种主体:检察机关、社会团体与组织以及公民个人。
     
      公民个人是公共利益的实体受影响者,环境保护等公共利益虽名为公共,但实则公民个人乃至其后代权益的群体化,公民个人为环境等公共利益进行诉讼,应是公益诉讼发展的最终形态。逻辑上,公民个人作为公益诉讼的主体是理由充分的。美国几十年来逐步发展起来的“公民诉讼”制度,就极大促进了美国环保司法化进程。
     
      然而,这次民诉法修订,明显排斥了这一公益保护最积极的主体,原因复杂。如果从最善意的角度猜测,可能担心公民个人诉讼能力有限,而公益诉讼多半极为复杂;从防御性角度猜测,可能是担心“滥诉”。尽管我们有充足的理由证明对诉权滥用的担心是多余的,但是,出于对不特定主体的没有把握的主观心态,保守的决策者宁可坐视公益诉讼制度的缺失,也不愿意冒风险推动一项制度的创新。
     
      而社会团体与组织,本来就是公民因某些利益诉求或共同追求形成的集合体,其具有公益诉讼的主体资格也非常合乎逻辑。这个主体在刚修订的《民事诉讼法》中得到了承认,就是那个“有关组织”,但是我国对于“有关组织”的定义很模糊,存在以下几个问题:
     
      第一,“有关组织”范畴及其宽泛,在我国,组织的形式、功能、目标各有不同,除了修正案中提到的与“污染环境、侵害众多消费者合法权益等”有关的组织,还有许多为实现其他特定目标而组合起来的社会群体,这些群体是否有权作为诉讼主体提起公益诉讼还是要排除在外需要明确。
     
      第二,能够提起公益诉讼的组织资质也应进行有效界定,例如:中国消费者协会和地方各级消费者协会,是由同级人民政府批准,经过民政部门核准登记而设立的,具有社会团体法人资格。那么除消费者协会之外的其他消费者权益保护组织,如果不具有社会团体法人资格,只是具备组织形式,是否有权作为诉讼主体提起公益诉讼应进行界定。
     
      第三,其他组织是否可以为与自己无关的公益损害提起诉讼。如若某些特定组织漠视公益,坚决不提起公益诉讼,那么其他组织是否有权提起诉讼呢?如果特定组织只能关注与自己相关的特定公益范围,那么其他组织或公民便对该组织的不作为无能为力,只能依靠法律进行有效规范。
     
      同时,中国的“有关组织”,尤其是非政府组织,其中的技术专家与法律专家数量与水平,跟一些发达国家的同类组织相比,还非常薄弱,撑起公益诉讼的天空,仍存在很大的困难。
     
      检察机关常被公益诉讼制度青睐。东西方各国,检察机关都是作为国家利益与公共利益代言人,且在中国检察官阵容强大,经费有保障,组织体系成熟,代表公共利益理应水到渠成[2]。不过公益诉讼复杂艰险,检察机关内部对此项公益诉讼职能一直多有疑虑。反观美国,其环保组织那么强大那么多,而数据表明,真正提起最多环保诉讼的,还是美国司法部,也就是美国公诉人的机关,类似中国的检察院。
     
      纵观公益诉讼发达的国家,无论是公民个人、社会组织、公诉机关,都是公益诉讼主体。但在中国,这几个主体在新修订的民诉法中,或被排除,或未讲得很清楚,这也会影响其在公益诉讼中主体作用的发挥。公益诉讼在中国,依然任重而道远。
     
      (二)“公共利益”的定义笼统
     
      什么是公共利益?比如,一些地方政府以公共利益之名征地,开发商打着公共利益的旗号强行拆迁,而被拆迁的人则高呼为维护公共利益而抗拒拆迁。
     
      首先,根据民事诉讼法修正案,对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为可以提起诉讼。但是损害社会公共利益行为的认定标准尚无定论。比如侵害众多消费者合法权益的行为,何为“众多”并无标准。不法商贩销售商品一定会危害到大量的消费者,但并不是每个消费者都会向消费者协会求助或者起诉不法商贩,如若1名或者2名消费者权益受到损害,向消费者协会求助,消费者协会是否可以据此提起公益诉讼,以阻断不法商贩损害公共利益的渠道,还是说受到损害的消费者必须达到一定数量,消费者协会才能以公益为由提起诉讼呢?因此,对损害社会公共利益行为的认定需要一个明确的标准或者衡量的方式、方法,否则有关组织可能以损害微小为由拒绝提起公益诉讼,无法达到我国民诉法增加“公益诉讼”的目的。
     
      其次,民事诉讼法修正案草案对公益诉讼的范围进行了笼统的规定,即对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为可以提起公益诉讼,可以说此草案只列举了污染环境和侵害众多消费者合法权益两种情形。公共利益的范围非常广泛,远远超出了这两种情形,这种原则性的规定在司法实践中很难把握,同时,公共利益的界定也是理论界的一个难题。
     
      对此,草案第55条用词有一个“等”字,因此并未排除其他存在公共利益的领域。公共利益的内涵和外延很难界定,哪些是公共利益,有些能够达成共识,有些还有争议。立法草案将形成共识的环境利益和消费者利益进行列举,同时对其他公共利益持开放的态度,是可取的立法技术。关于公益诉讼立法,不是条件成熟是否的问题,不是立法技术的问题,而是观念和指导思想问题,是充分接受这个新制度,还是限制性地做个样子的问题。
     
      笔者认为在公益诉讼发展的初级阶段,对公益诉讼范围的界定应当采取相对明确和严格的方法。立法上采用列举主义的方法较好,可以通过进一步的司法解释,结合当前社会关注的热点、焦点和重大事件频发领域,通过列举式的方法对提起公益诉讼的范围做全面、可操作性的规定。同时,随着社会的不断发展和进步,新问题、新情况将不断出现,这就需要司法解释根据不同时期的社会需求来确定公益诉讼的受案范围,以切实维护国家和公共利益[3]。
     
      (三)法律规定的机关和有关组织在诉讼中的地位不明确
     
      对于法律规定的机关和有关组织,即公益诉讼人在诉讼中的地位,现阶段有几种不同的观点:
     
      第一,当事人地位,也就是一般原告人的地位。因为正是由于公益诉讼人的起诉才引起诉讼的发生以及诉讼程序的开始,并且公益诉讼人起诉时有自己的诉讼请求,也要对自己的诉讼请求进行举证。因此,公益诉讼人享有原告的诉讼权利,也要承担原告的诉讼义务。
     
      第二,法律监督者地位。因为公益诉讼人提起的诉讼虽然与组织相关,但受到损害的并非组织本身,诉讼人只是基于公益目的提起诉讼,因此,公益诉讼人并不能同原告一样享有各种权利,而应以法律监督者的身份参与到诉讼中来,以公益诉讼维权的目的对法院进行监督。
     
      第三,公益代表人地位。因为提起诉讼的目的在于维护社会公益,因此应以公益代表人的身份参与诉讼。
     
      第四,公益诉讼人地位。这种观点提出了“公益诉讼人”的新概念,主张将诉讼人的公益诉讼权运用到诉权之中,实现诉权范围的扩大化。
     
      由此可见,对于法律规定的机关和有关组织在诉讼中的地位有着多种不同的观点,现阶段并无一个统一的认定。
     
      (四)公益诉讼在实践中可能产生的问题
     
      1.诉权的滥用。在我国法制不健全,公民法律水平不高的情况下,进行公益诉讼会使一部分组织机关恶意行使公益诉权,因此,公益诉讼制度的设立不仅不能达到善良的目的,还会适得其反。
     
      但个人认为“滥诉”在中国其实也是个伪命题。中国的司法文化是厌诉、惧诉,真要有个别公民乐此不疲到处告状,也得有基本的诉讼理由,而通过法院立案过程中的审查,也可以解决“滥诉”的问题。
     
      2.原告资格难以确定。按照传统的诉讼理论,一项诉讼制度的确立,必须明确原告的身份与资格,原告的主体资格不能确定,公益诉讼制度的建构就是空谈,而谁可以作为公益诉讼制度的原告?既没有现成的法律依据,又没有为公众普遍接受的理论学说,相反,对于公民个人能否成为公益诉讼制度的原告还存在着很大的分歧,对此,法院对公益诉讼案件的受理无法把握,我国的公益诉讼究竟采取何种启动方式,这关系到公益诉讼起诉权的分配和诉讼渠道的宽窄,也关系到公共利益遭到侵害时能否得到充分的司法救济,对原告的资格不能形成统一的认识,制约了公益诉讼制度的建立。
     
      三、公益诉讼制度规范的仍需完善
     
      民诉法是以私益诉讼为中心制定的,而公益诉讼程序特则的立法供给严重不足。例如,对于特定公益案件,管辖法院如何确定,诉讼请求如何限定,原告收集证据的权利有多大,环境损害鉴定如何进行,要不要缴纳诉讼费用、原告能否放弃诉讼请求或者与对方和解,法院能否调解等等,诸如此类的特殊程序问题,均须法律进行进一步地规范。
     
      在阅读一些有关公益诉讼方面的论文后,笔者对于公益诉讼的具体制度设计的某些方面有一些想法。
     
      (一)举证责任
     
      民事公益诉讼中的举证责任分配在民事诉讼中,则主要遵循“谁主张,谁举证”的原则,即大部分的事实和法律问题由双方当事人就各自的主张提出证据加以证明,这是由民事诉讼诉讼主体双方地位平等的性质所决定的。
     
      当然,考虑到原告一方为机关或社会团体,被告一方往往为拥有智力、财力优势的大型企业、垄断行业,原告的举证能力与被告相比,明显处于弱势,因而,可以就部分问题由法律作出特殊的规定,实行举证责任倒置,即由被告就原告提出的主张加以证明,或者法院指定专家委员会调查取证的方式。“一个具有公益精神的公民或组织,为了与自己无关的利益而花费时间和精力提起诉讼,法院不能对他苛以太多的义务。”
     
      (二)公益诉讼的赔偿问题
     
      相关机关或者组织提起诉讼后最终都将要面临胜诉或败诉的结果,在判决作出后,相关组织必将要解决如何对受到损害者进行赔偿以及对被告的损失进行赔偿的支付问题。
     
      1.胜诉后,相关组织机关有可能会得到部分赔偿金,但是这些赔偿金应以何种方式分配、分配给谁、由谁分配还是作为公益诉讼基金等尚都不甚明确。这不仅需要法律,还需要相关组织制定严密细致的组织章程进行规范。
     
      2.败诉后,由于相关组织提起的是公益诉讼,必将对公益诉讼的被告造成一定负面影响,那么如何挽回被告的形象、是否要对被告的损失进行赔偿、由谁赔偿也是组织将要面临的实际问题,这一点有可能需要法律进行细致的规范。
     
      (三)其他有关公益诉讼制度的设计
     
      1.特定的案件受理制度。公益诉讼案件的受理有别于其他案件,其受理必须积极而慎重,因此,必须制订科学的工作制度和程序,严格受理条件,以帮助法院提高受理效率,保证受理质量,既避免无谓的耗讼累讼,又及时有效地制止和处罚侵犯公益的行为,把对国家和社会造成的损失减小到最低程度并发挥案件的社会影响效应。
     
      2.特殊的案件管辖制度。公益诉讼与其他常见的诉讼相比,往往会涉及更为广泛的大多数人的利益,其影响力也远大于一般民事、行政或刑事案件,有时还会受到公权力机关的干扰,所以,难以适用一般地域管辖和级别管辖的规定,有必要把公益诉讼案件交由无利害关系的中级人民法院作为一审人民法院[4]。
     
      3.特殊的诉讼费缴纳制度。组织在诉讼过程中,必定会花费人力、物力、财力以及诉讼费用,但有权提起公益诉讼的组织大多属于公益性、非营利组织,并不一定有充足的资金以支撑整个诉讼过程,那么这些费用就会给相关组织造成极大的压力,从而严重打击相关组织的诉讼积极性,甚至有意回避诉讼。因此,国家是否可对这些组织进行的公益诉讼减免费用,是否应对组织进行扶持、拨款,组织对款项的利用,对组织的监督都应进行必要规范,减少相关组织的诉讼压力,使其无后顾之忧,着重为公共利益服务。因此,公益诉讼应当不实行预缴诉讼费的规则。
     
      公益诉讼制度的建立非一朝一夕所能完成,我们也不可能将一项制度在短期内建立得完美无缺,甚至还会有诸多迷茫与分歧,但拘泥于争议与担忧而停滞不前同样不足取,正确的思路应该是求同存异,首先确立基本的框架,在此基础上再寻求完善,从而建立较为完善的公益诉讼制度[5]。
     
      四、我国公益诉讼的发展展望
     
      当下,中国公益诉讼尚处于观念促销层面,还没有触及到公益诉讼中那些需要被认真对待的实质性问题。但从公益诉讼特有的价值理念和制度功能来看,公益诉讼的未来令人期待。同时,我们不妨为中国公益诉讼的发展作如下展望:
     
      公益诉讼在本质上是一种理性的和平运动[6]。公益诉讼在性质上是一场法律运动而非政治运动,它为人们展示了一条捍卫自已合法权益的新的道路,可以让公民面对侵权行为时避免两个误区:要么忍气吞声,要么用过激行为反抗。一个典型的案件能够唤起人们对某个关系全体公民权益的问题的关注,促进问题的解决。公益诉讼主张通过个案挑战不合理的法律制度和实践,主张逐步推进社会变革,实现社会正义。因此,公益诉讼在本质上是:一种理性、和平的社会改良运动。
     
      公益诉讼顺应了经济社会发展的客观要求。我国经济社会转型期也是各种矛盾多发期,传统的法律体制已经不能胜任解决所有社会的问题。公益诉讼提供了一个积极回应各种新的社会矛盾和社会问题的解决机制。公益诉讼有助于在政府与公众之间建立有效的沟通和对话机制,使那些被广泛关注但现有法律还不能解决的社会问题置于公众的讨论和监督之下,从而促使法院积极主动地以公平正义的理念、法律原则和法律规定等解决问题,最终实现社会关系的理性平衡与和谐。
     
      公益诉讼开创了推动社会变革的全新模式。公益诉讼不同于近百年来不断带给中国光荣或噩梦的激进政治运动模式,也不同于自改革开放以来,政府通过大规模立法和法制宣传而进行的自上而下的普法运动模式,而是一场自下而上通过法律个案推动的法治运动[7]。同时,公益诉讼奉行的是大处着眼、小处着手的原则,展现的是温和的公民社会力量,体现的是稳健的改革精神。因此,公益诉讼不会带来任何噩梦,只会给中国带来新的希望。
    【作者简介】
    马剑梅,单位为如皋市人民法院。
    【注释】

    [1] 褚志霞:《关于公益诉讼的几点思考——写于民事诉讼法修改之际》,载《学术交流》2012年3月
    [2] 汤维建、齐天宇:《民事诉讼法全面修改的若干重点研判及立法建议》,中国法学会2011年度“民事诉讼与诉外调解对接机制研究”的阶段性成果
    [3] 褚志霞:《关于公益诉讼的几点思考——写于民事诉讼法修改之际》,载《学术交流》2012年3月
    [4] 隋洪明:《分立抑或统一:我国公益诉讼制度构建与分歧消解》,载《政法论丛》2011年4月
    [5] 隋洪明:《分立抑或统一:我国公益诉讼制度构建与分歧消解》,载《政法论丛》2011年4月
    [6] 李雄、刘俊:《中国公益诉讼:概念、理念与发展展望》,载《河南政法财经大学学报》2012年第27卷第3期
    [7] 李雄、刘俊:《中国公益诉讼:概念、理念与发展展望》,载《河南政法财经大学学报》2012年第27卷第3期
    本网站文章仅代表作者个人观点,不代表本网站的观点与看法。
    转载请注明出自北大法律信息网

点赞

发表评论

电子邮件地址不会被公开。必填项已用 * 标注