财政权利的逻辑体系及其现实化构造

【法宝引证码】
    【学科类别】经济法学
    【出处】微信公众号:中国法学杂志社
    【写作时间】2018年
    【中文关键字】财政信托;公共财产论;财政权力关系论;财政法律体系
    【全文】

      自十八届三中全会将财政定位为国家治理的基础以来,建设法治财政成为全面深化改革的重心。面对这种革新趋向,对财税法学的理论基础、研究视域以及研究范式等作出调适与完善,是提升中国特色财税法学理论与制度自信的关键所在。
     
      一、财政法研究的传统视域及财政权利的提出
     
      权利的真正保障和增进需要公共成本的强力支持。为了合理权衡权利享有的公共成本,应建立权力主体与权利主体共商的财政议价机制。然而,中国财政法的传统研究似乎总是集中于单一性的权力维度,要想厘清现代财政法律关系之全貌,应在研究中拓建社会力量的维度并植入权利思维的逻辑,以优化对财政议价本身与过程的调整。践行财政法的正义性,就必须尊重财政权利,财政权利乃是财政分配正义实现的重要保证。
     
      我国财政法研究可以分为两个发展阶段:财政权力关系论者,主要是侧重财政作用权力性与公共性的研究,财政权利始终未成为财政法研究的主流元素。公共财产关系论者,认为财政法的调整对象为公共财产关系,但其论证过程与结果仍然集中在权力属性的研究范畴。其他相关研究中,代表性观点主要从宪法层面、民生进路、民主角度以及民权方向讨论了财政权利,这些研究固然相当重要,却失于体系化研究,它们未能深入探讨财政权利的本质。
     
      基于此,现代财政法的研究无疑应认真对待财政法律关系中财政权利存在的理论逻辑,建构一种更具包容性的财政权利模型,通过精算公共成本使权利获得公共资助或支持,最终实现民众对权利的更好享有。
     
      二、财政权利理论缘起的逻辑基础
     
      财政权利其理论上根植于现代财政关系既为财政权力关系又是公共财产关系的二元属性,产生于进一步协调这种权力性与财产性的动态过程。
     
      (一)财政权利产生的外部逻辑
     
      中国自古讲究民本主义,政府与民众上下一体,民众对政府常抱信托与期待,钱穆称之为一种“信托政权”。在西方,洛克(John Locke)也认为人民与国家之间是互为一体的信托关系而非相互对立的契约关系,也只有基于政治信托所产生的国家,才能使国家居于从属地位,真正将其置于人民主权之下。在我国,“人民当家作主”始终是社会主义民主政治高举的大旗,无论是中国共产党“全心全意为人民服务”的根本宗旨和强调“坚持人民主体地位”的重要原则,还是《宪法》序言用大量篇幅阐述人民对党领导革命事业和继续领导建设事业的巨大认可与充分信任,抑或是国家领导人表达“受民之托,忠民之事”的执政方略,都体现了人民与执政党、人民与国家之间蕴含政治信托关系的原理。适用至现代财政法的理论框架,财政权力依赖信托而产生、运行,国家如何履行人民的财政受托权责、致力实现人民的财政信托受益以及保障社会公共需求的最优化满足,成为中国财政法存在的立足点与归宿点。
     
      进一步解读这种财政信托观念,委托人(人民)基于对受托人(国家)的信任而按照法定方式移转部分私有财产集合形成信托财产(公共财产),受托人应按信托目的之要求和信托行为的确定指向(由宪法、财政基本法、财税主干法律、预算法、相关民生立法以及预算案等列明)行使信托权力(财政权力),人民或公民(委托人、监察人)因财政信托关系将形成对信托财产的管理、使用、处分过程的一种强制,公民(受益人)根据信托目的对财政信托财产(公共财产)利益的全部或部分而享有受益。
     
      依此厘定财政权利产生的理论渊源:无论是私有财产转化为公共财产的环节,还是国家行使财政权力的过程,抑或公民作为受益权者针对公共财产享有财政受益的关头,公民都应拥有财政权利的表达空间,对若干基本利益提出直接或间接的要求或主张,与财政权力形成正当的、合理的、合法的财政议价格局。因此,在外在逻辑上,财政权利的产生是由财政权力存在的信托目的所决定的,它要求财政受托权力在社会公共目的允许的范围内进行活动。
     
      (二)财政权利兴起的内在逻辑
     
      承接上述财政信托关系的逻辑,财政法的公共财产权属性也紧密相连于信托制度和财产本身的权能结构。还原信托制度的本质,委托人为受托人确立了对受益人负有管理、处分其所控制的信托财产义务,而受益人可以要求享有这个管理与处分过程中所产生或带来的利益。也就是说,国家(受托人)和公民(受益人)都享有公共财产的部分权利要素:国家拥有控制公共财产的权力,负有营运、管理、处分公共财产的义务;公民拥有要求国家适当履行这些责任的权利和在公共财产营运、管理、处分过程中收益的权利。相应剖析财产制度的内涵,两大法系都认同主宰财产权最终命运的权能要素,主要包括使用权、处分权、收益权。由于财政法上公共财产本身只能被转换使用而不能直接使用,那么影响公共财产的权能要素也就减缩为两项——处分权与收益权,前者体现“基本控制功能”,后者表现“基本受益功能”。
     
      财政法上公共财产权的权属特性,是财产的控制功能与受益功能相分离的二元结构。在此二元结构思维下:一方面,国家作为受托人被实际赋予了一种对公共财产的控制性权利。控制性财政权力既来源于财政信任与托付,又受制于这种信任与托付。申言之,针对控制性财政权力将呈现一种防御性能力,包含着权力行使条件、范围、要求等限度,它将在具体的财政法律关系中转化为公民实际享有的财政权利规范,即形成财政防御权利。另一方面,公民作为受益人实质上拥有对公共财产的受益性能力,这种对受益人应得财政利益的认可、尊重、保障、实现,即产生财政受益权利。概言之,通过对财政法公共财产关系的解析,财政信托运行过程孕育着防御与受益的两项权能,防御性财政权利强化了财政权力托付的责任,而受益性财政权利坚定了财政权力作用的方向。
     
      三、财政权利体系的类型化解构
     
      (一)作为价值体系的财政权利
     
      1.选择性价值
     
      选择性表征的是权利人的自治性,其复合性的关系模式可提炼为:要么承认要求,对其施加义务,即“要求—义务”的关系模式;要么赋予权力(能力),使其承担责任,即“权力—责任”的关系模式;要么形成豁免,让其失去资格(无权力资格),即“豁免—无权力”的关系模式。一个成熟的防御性财政权利体系,应将相关的模式要素予以逻辑整合并能充分激发权利人的表达力与支配力。
     
      2.利益性价值
     
      利益性是受益性财政权利体系形成的逻辑依据,它指向对财政信托受益人财政获益的保护或促进被承认为给权力人设定义务或责任的正当理由。在核心内容上,利益性源于财政信托关系的理论,相较于受托人因管理与处分信托财产而享有法律上的名义所有权,受益人才是真正拥有信托财产利益的所有权人。在外缘要求上,为达到对权利人利益性的最佳保护,证实受益性权利的真实存在,务必实现权利向义务转化的无缝对接。
     
      (二)作为规范体系的财政权利
     
      1.排他性规范
     
      防御性财政权利彰显出一种排他性的法效力,它意味着能对权力人的行动理由施加并产生强烈限制。追踪这股排他性力量的来源,防御性财政权利围绕财政信托财产(公共财产)而产生,本质上是一种植根于公共财产的权利。对排他性的规范特质作建构性解释,可以发现作为一种具有绝对权属性的防御性财政权利,它的排他性功能建构于支配权能、请求权能与形成权能的思维模式上。
     
      2.衡量性规范
     
      受益性财政权利的法效果取决于衡量的结果,意指财政受益权利的适用和推理,都内在地包含了财政受益的通盘考虑与权衡取舍,即为保障公共财产利益在相对于财政法律与财政事实的可能范围内以最高程度被实现。对衡量性的规范特质作深层性阐释,财政受益请求的范围与内容由财政资源的供应水平所决定,这种必须对财政给付请求进行检验权衡再作出取舍的权利规范结构,即体现了财政受益性权利存在的衡量性规范品性。
     
      四、财政权利体系的现实化构造
     
      (一)防御性财政权利的现实建构
     
      1.客观防御原则的形成与夯实
     
      客观防御作为整体形态上财政权力防御的价值秩序构造,可归纳为:财政法定主义,尽可能的要求财政领域的基础事宜应由立法机关通过立法来明确规定或具体授权,财政权力只有在法定依据、法定授权与法定界限下才能行使。财政议定主义,要求财政领域的重大事项决策决不能草率与专断,应由财政权力人与财政权利人共同商议、集体议决形成。立足当下中国的政治生态,推进财政议定主义的重心在于充分激发人大议决与政协议政的职能。
     
      2.主观防御权利的崛起与落实
     
      主观防御是以自由意志发挥作为防御核心的权利类型化概念,具体到防御性财政权利的规范体系上来,重心就是要充分落实普通公民与社会组织都应享有的财政知情权、财政参与权(含表达权与听证权)、财政监督权(含诉讼权)。
     
      (二)受益性财政权利的现实建构
     
      1.公民受益原则的尊重与发展
     
      创造美好生活与实现共同富裕是社会主义本质,将其集中回应到财政受益权利的客观型构上:一是财政民生主义。遵循财政民生主义:第一层次,着力控制“行政权力性支出”,当下中国因财政收入增速下滑而形成财政收支的严峻形势,但“民生支出是刚性的,不能减,只能增,那就需要削减政府的开支”;第二层次,全力保障“公民权利性支出”,要求财政分配应对关涉民生收支的范围、项目、数量等进行倾斜或优先安排,整体性考量投向民生的财政资源总量、比重与增幅,优化民生改善与推进的财政投入指标、结构与绩效。二是财政公平主义。完整意义上的财政公平主义:第一,保障起点公平,财政给付不得以受益人的特定地位或身份而进行区别对待。第二,促进过程公平,产生了以均等化为基础的转移支付以实现各地财力的大体均衡。第三,优化结果公平,财政给付既应有统一具体的受益范围,又必须形成合理明确的受益标准。
     
      2.国家保护义务的明确与强化
     
      立法主体对财政受益的权利保障,应在财政条件允许范围内来最大程度保障受益人对公共财产利益的获取权。第一,明确民生财政的受益属性。第二,破解民生性财政支出控制的碎片化格局。第三,厘定民生财政分配的内涵与外延。行政主体对财政受益权利的保障:第一,强化财政受托责任担当。财政受益权利保护,离不开主动行政立法,只要符合授权要求,政府应不负人民重托。第二,坚守节用裕民正道。第三,提升民生财政支出绩效。第四,统筹民生财政支出分配。第五,落实财政支出问责机制。司法主体是财政受益权利的最终保障。第一,不宜将概括性的财政受益权直接作为具有法律实效的保护手段。第二,当立法与行政对受益权利保障不够充分时,或者在一些不太适合具体立法的财政受益领域,司法可承担起特定领域财政受益权利的保障义务。
     
      结语
     
      财政法律体系其表在权力性,其里为公共性、利他性与权利性。财政法律体系之建构只有以尊重和保护财政权利为本,实现对以民为本的财政权利的稳步增长和积极供给,才能不断提升财政法的内在品质以及形成与推进国家治理现代化相适应的现代财政制度。
    【作者简介】
    胡明,华南理工大学法学院副教授,法学博士。
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