效力性强制性规定与管理性强制性的识别

【法宝引证码】
    【学科类别】合同法
    【出处】本网首发
    【写作时间】2018年
    【中文摘要】注意区分强制性规定规范所指向的是合同行为,还是合同的履行行为。如果强制性规范所指向的是合同行为,则合同应当认定为无效,如果强制性规范所指向是合同的履行行为,则合同并非必然无效,应具体分析。先分析法律规范的目的,假设合同有效,是否导致法律规范的目的落空,如果落空则合同无效,反之,则合同有效。
    【中文关键字】效力性强制性规定;管理性强制性;识别
    【全文】

      《合同法》第五十二条第(五)项规定,违反法律、行政法规的强制性规定的,合同无效。2009年5月实施的《合同法司法解释(二)》第十四条对《合同法》第五十二条第(五)项中的“强制性规定”作了限缩性解释,将“强制性规定”限缩为“效力性强制性规定”。也就是说只有违反法律、行政法规的效力性强制性规定才会导致合同无效,但问题的关键在于如何准确识别效力性强制性规定。司法解释没有对“效力性强制性规定给出明确的界限,由于对何为”效力性强制性规定“存在不同理解,法院以违反”强制性规定“为由认定合同无效有很大的随意性,对于相类似的合同,有的法院认定为有效,有的法院认定为无效,同案不同判案例数量不小。笔者结合代理的一起房屋租赁合同纠纷案件,以《土地管理法》第五十六条和《城市房地产管理法》第十八条为例,谈一下效力性强制性规定与管理性强制性规定的识别。
     
      一
     
      2013年,厦门市慕彦公司与轮渡公司签订《”海员培训中心“项目房屋租赁合同》,约定慕彦公司租赁轮渡公司所属的”海员培训中心“项目1#、2#、3#、4#、5#、7#楼用于酒店、餐饮经营,租赁期限为20年,慕彦公司有权将租赁楼房转租。2014年慕彦公司又与丽晶公司签订房《房屋租赁合同》,慕彦公司将承租轮渡公司的3#楼转租给丽晶公司作茶楼、KTV等娱乐项目使用。另根据轮渡公司与A市国土资源局签订的《国有土地使用权有偿使用合同》,出让地块项目名称为”海员培训中心“,土地用途为:商服用地(培训中心)。
     
      2015年,丽晶公司向涉案房屋所在地的思明区人民法院起诉慕彦公司,请求法院确认其与慕彦公司签订《房屋租赁合同》无效,慕彦公司赔偿其因无效产生的损失两千余万元。丽晶公司在起诉书中称,其承租3#楼后,投入大量资金对楼房进行装修,在向消防部门申请装修工程消防验收时,始知道楼房所在地块土地用途为”海员培训中心“,因土地用途原因无法通过消防验收。慕彦公司将作为”海员培训中心“使用的3#楼出租给丽晶公司作茶楼、KTV等娱乐项目使用,属于变更土地用途,双方签订的《房屋租赁合同》违反法律的强制性规定,为无效合同。慕彦公司在签订合同前隐瞒3#楼所处地块的土地用途,对合同无效有完全的过错,应当赔偿其KTV装修损失两千余万元。
     
      思明区人民法院作出一审判决,判决认定:根据轮渡公司与A市土地管理局签订的《国有土地使用权有偿使用合同》约定,3#所在地块土地用途为商服用地(培训中心),慕彦公司将3#楼出租给丽晶公司作茶楼、KTV使用变更了土地用途。《土地管理法》第五十六条规定:”建设单位使用国有土地的,应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地;确需改变该幅土地建设用途的,应当经有关人民政府土地行政主管部门同意,报原批准用地的人民政府批准。其中,在城市规划区内改变土地用途的,在报批前,应当先经有关城市规划行政主管部门同意。“《城市房地产产管理法》第十八条规定:”土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的,必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意,签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同,相应调整土地使用权出让金。“双方签订的《房屋租赁合同》违反了《土地管理法》第五十六条和《城市房地产管理法》第十八条的规定,上述规定系效力性强制性规定,根据《合同法》第五十二条第五项的规定,判决确认双方签订的合同无效。慕彦公司在签订合同前隐瞒涉案房屋土地用途,存在主要过错,根据《合同法》第五十八条,判决慕彦公司向丽晶公司赔偿装修损失两千万元。
     
      二
     
      一审判决认定慕彦公司将3#楼出租给丽晶公司作茶楼、KTV使用属变更土地用途,这一点实在难以令人认同。轮渡公司与A市土地管理局签订的《国有土地使用权有偿使用合同》约定土地用途为商服用地(培训中心),尽管带有”培训用途“字样,但”培新中心“并不是土地法意义上的土地用途,”培新中心“是对项目功能的说明,并非对土地用途的限制,该合同约定的土地用途就是商服用地。用作茶楼、KTV等娱乐项目也属于商服用地使用,因此慕彦公司将3#楼出租给丽晶公司作茶楼、KTV使用并未变更土地用途。
     
      当然,本文重点不是探讨变更的土地用途认定问题。即便慕彦公司将3#楼出租给丽晶公司作茶楼、KTV使用属于变更土地用途的行为,双方签订的《房屋租赁合同》是否如一审判决,因违反《土地管理法》第五十六条以及《城市房地产管理法》第十八条而无效呢?问题的关键在于《土地管理法》第五十六条以及《城市房地产管理法》第十八条是否为《合同法司法解释(二)》所规定的效力性强制性规定,也即效力性强制性规定与管理性强制性规定应如何区分。
     
      最高院颁布的审理案件指导意见也专门强调注意区分效力性强制性规定与管理性强制性规定,慎重适用《合同法》第五十二条第五项。《最高人民法院关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》〔法发〔2009〕40号〕指出:正确适用强制性规定,稳妥认定民商事合同效力。正确理解、识别和适用合同法第五十二条第(五)项中的”违反法律、行政法规的强制性规定“,关系到民商事合同的效力维护以及市场交易的安全和稳定。人民法院应当注意根据《合同法解释(二)》第十四条之规定,注意区分效力性强制规定和管理性强制规定。违反效力性强制规定的,人民法院应当认定合同无效;违反管理性强制规定的,人民法院应当根据具体情形认定其效力。对于如何识别强制性规范,判定合同效力,该《指导意见》进一步指出:人民法院应当综合法律法规的意旨,权衡相互冲突的权益,诸如权益的种类、交易安全以及其所规制的对象等,综合认定强制性规定的类型。如果强制性规范规制的是合同行为本身,即只要该合同行为发生即绝对地损害国家利益或者社会公共利益的,人民法院应当认定合同无效。如果强制性规定规制的是当事人的”市场准入“资格而非某种类型的合同行为,或者规制的是某种合同的履行行为而非某类合同行为,人民法院对于此类合同效力的认定,应当慎重把握。
     
      最高院区分两种规范的指导意见要点是:从区分强制性规范所规制的对象是合同行为本身,还是合同的履行行为,或主体资格的角度,来去区分效力性强制性规定与管理性强制规定,如果强制性规范所规制的对象是合同行为本身,该种规范属效力性强制性规范,那么合同是无效的,如果强制性规范所规制的对象是合同的履行行为,或是合同的主体资格,该种规范属管理性强制性规范,那么合同就可能仍是有效的。意见中的”合同行为“是指建立合同法律关系的民事法律行为,即指主体之间意思表示一致,确定权利义务关系的民事法律行为。
     
      具体本案而言,慕彦公司与丽晶公司达成意思表示一致,建立租赁合同法律关系的民事法律行为是合同行为。如果该合同行为导致土地用途的变更,向有关部门申请批准,经相关部门同意是履行合同的行为。本案需要评判是双方签订合同行为的效力,即慕彦公司与丽晶公司达成意思表示一致,建立租赁合同法律关系的民事法律行为的效力,而《土地管理法》第五十六条和《城市房地产管理法》第十八条规定的”经有关批准、同意“实际是规制的合同履行行为,而不是规制签订合同的行为。《土地管理法》第五十六条和《城市房地产管理法》第十八条并未禁止将某种用途的土地出租为其他用途的土地,相反是允许变更土地用途,所规定的是变更土地所需要履行的程序、方式,也就是说所规制的对象不是合同行为,而是合同的履行行为。变更土地用途需要通过何种方式,履行何种程序的规定是一种行政管理性质的规定。因此,双方签订的《房屋租赁合同》并不是为法律所禁止,应属有效。《土地管理法》第五十六条和《城市房地产管理法》第十八条并不是效力性强制性规定,而应属管理性强制性规定。
     
      最高院在大量案例中持上述观点。这里试举例一二如下:
     
      在与山东新华书店集团有限公司(以下简称新华书店公司)与山东润丰置业有限公司(以下简称润丰公司)合资、合作开发房地产合同纠纷案中,新华书店公司与润丰公司签订《土地使用权转让合同》以及《补充协议》,双方约定新华书店公司以其所有的土地用途为”机关用地“的地块与润丰公司建设住宅用商品房地产。一审济南市中级人民法院认定双方签订《土地使用权转让合同》以及《补充协议》违反《土地管理法》关于土地用途的规定,根据《合同法》第五十二条第(五)项的规定,判定双方签订《土地使用权转让合同》以及《补充协议》无效。二审山东省人民高级法院维持原判。润丰公司向最高人民法院申请再审,请求确认双方签订《土地使用权转让合同》以及《补充协议》有效。新华书店公司针对润丰公司的再审申请辩称:案涉地块的土地用途为”机关用地“,而不是”住宅用地“,未经变更土地用途签订的《土地使用权转让合同》以及《补充协议》违反了《土地管理法》关于土地用途管制的规定。最高人民法院认为双方签订的《土地使用权转让合同》以及《补充协议》不违反法律法规效力性强制性规定,合法有效。最高院在(2017)最高法民再310号民事裁定书中写明:”据此,本院认为,《合作开发协议》、两份《土地使用权转让合同》《补充协议》不违反法律法规效力性强制性规定,合法有效。至于市中国用(2008)第200092号地块能否经土地行政主管部门变更土地用途为住宅用地,系合同履行问题,并非合同效力问题,即使该地块因无法办理土地用途变更导致合同无法继续履行,也系有效合同的解除问题。一审、二审判决混淆了合同效力和合同履行,认定《合作开发协议》、两份《土地使用权转让合同》《补充协议》全部无效,适用法律错误。“详见(2017)最高法民再310号民事裁定书。
     
      在内蒙古兰德汽车销售有限公司(以下称兰德公司)与孔祥东、包头市东银市汽车贸易有限公司(以下称东银公司)租赁合同纠纷案中,2000年9月12日,兰德公司与包头稀土高新技术产业开发区土地规划建设局签订了《国有土地使用权出让合同》,约定包头稀土高新技术开发区土地规划建设局将位于开发区幸福南路东侧53号面积为14250号平方米的国有建设用地使用权出让给兰德公司,土地用途为工业用地。2011年11月11日,孔祥东与兰德公司签署《租赁合同》及两份《合同补充件》,约定兰德公司将上述土地及办公用楼和两间厂房出租给孔祥东,用于经营中高端汽车的4S店、摩托、农机、海星汽车的销售与维修。合同签订后,兰德公司将上述土地与房屋交付给孔祥东,2012年1月12日孔祥东成立东银公司,以东银公司的名义对所租赁的房屋和土地进行经营。此后,东银公司对其所租赁的的两间厂房进行了改造和装修,装修完毕后,进行了4S店的实际经营至2012年10月。现土地仍由孔祥东和东银公司占有。所涉地块的土地用途仍为”工业用地“,尚没有办理变更为”商服用地“手续。
     
      包头中级人民法院认为,双方签订的《租赁合同》违反了《土地管理法》第十二条、第五十六条”土地使用权人改变土地用途的,应当经土地行政管理部门批准,办理土地变更登记手续“的规定,以及《城市房地产管理法》第十八条”土地使用权人需要改变土地用途的,必须取得出让方和土地规划部门的同意,签订土地使用权出让变更协议或重新签订土地使用权出让合同,相应调整土地使用权出让金。“的规定,依照《合同法》第五十二条第(五)项,判定双方签订的《租赁》及两份补充合同无效。兰德公司不服,提起上诉,内蒙古自治区高级人民法院二审判定驳回兰德公司上诉,维持原判。兰德公司认为两级法院适用法律错误,向最高人民法院申请再审。最高人民法院审查后,作出(2015)民申字第1069号民事裁定书,裁定书中,最高院认为原审判决对《租赁合同》及补充合同的效力认定适用法律错误,指令内蒙古高级人民法院再审该案。详见(2015)民申字第1069号民事裁定书。
     
      上述分析过程即是从区分法律规范所规制的是合同行为,还是合同的履行行为的角度,来识别效力性强制性规定与管理性强制规定,识别合同效力。如果强制性规范所规制的是合同行为,则该规范为效力性强制性规范,如果该规范规制的是合同的履行行为,或合同的主体资格,则该规范是管理性强制性规范。效力性强制性规范可以和合同无效划等号,管理性强制性规范并不能与合同有效划等号。
     
      三
     
      实际上,如何在名称上区分法律规范并不是重点,分析违反该法律规范是否会导致合同无效才是最终目的。区分某法律规范应称为效力性强制性规范也好,还是称管理性强制性规范也好,抑或应称其他某某性强制性规范也好,都不是最终目的,最终目的是判断合同如果违反该法律规范是否会导致合同能够无效。
     
      按照最高院给出的思路,首先要区分法律规范所规制是合同行为,还是合同的履行行为,或合同的主体资格。如果是前者,即法律规范规制是合同行为本身,合同行为违反该法律规范会导致合同行为无效。如果是后者,即法律规范规制的是合同的履行行为,或合同的履行行为,违反该规范并不必然导致合同无效,也就是说合同可能是有效的,也可能是无效。对于后者该如何判断有效还是无效?最高院给出的结论是”应当慎重把握“。
     
      如上文,如果法律规范规制的是合同的履行行为,违反该规范,合同可能也是有效的,下面举例说明一下,如果法律规范规制的是合同履行行为,违反该规范合同也会无效的情况。如甲、乙订立”杀人合同“,乙按照甲的指示杀人,甲付给乙钱,杀人行为是该合同的履行行为。《刑法》关于故意杀人罪规范是禁止杀人的,《刑法》关于故意杀人罪规范直接规制的是该合同的履行行为,并未直接指向合同行为,这种情况下显然合同是无效的。
     
      如果法律规范规制的是合同的履行行为,或合同的主体资格,合同究竟是有效,还是无效,该当怎样”慎重把握“呢?
     
      笔者认为,有效的方法还是追本溯源,回到法律规范的目的上去。分析法律规范的目的,先假设合同有效,看是否会导致法律规范的目的落空,如果落空,则假设不成,合同无效,反之,则合同有效。以本文讨论的《房屋租赁合同》为例,《土地管理法》第五十六条和《城市房地产管理法》第十八条规范目的并不是禁止变更土地用途,规范目的是规制变更土地用途应当履行行政程序、手续,《房屋租赁合同》有效并不违反上述法律规范的目的。再以”杀人合同“为例,假设”杀人合同“有效,乙方不履行,甲方通过诉讼途径强制乙方履行,显然会使《刑法》关于禁止杀人的规范目的落空,假设不成立,”杀人合同“是无效的。
     
      综上,通过分析法律规范规制是合同行为,还是合同的履行行为,或合同的主体资格,来识别法律规范是效力性强制性,还是管理性强制性规范,再据此推出据此判断合同是否有效,也并不能最终解决判断合同效力的问题,因为违反管理性强制性规范,合同可能有效,也可能无效。解决问题的根本还是回到法律规范的目的上去,先假设合同有效,看是否会导致法律规范的目的落空,如果落空,则假设不成立,合同无效,反之,则合同有效。由结果推原因,合同无效的,法律规范就是效力性强制性规范,合同有效的,就是管理性强制性规范。
    【作者简介】
    朱启业,北京盈科律师事务所律师。
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