司法改革应当注意的问题

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    【学科类别】司法
    【出处】京检在线
    【写作时间】2018年
    【中文关键字】司法体制改革;重点问题
    【全文】

      4月24日,在第十九届全国检察理论研究年会暨中国法学会检察学研究会年会上,北京市检察院党组书记、检察长敬大力作了题为《司法体制改革应当注意的几个重点问题》的发言。
     
      敬大力在发言中谈到:
     
      当前,检察机关正处于恢复重建40年来前所未有的深刻变局之中,认真思考如何在强化各项检察职能上谋取新的更大发展,科学回答“检察机关往何处去”的重大问题,是摆在我们面前的时代课题。对于这个问题,广大检察人员关注、关切,心之所系、情之所依,期望找到主心骨、吃到定心丸。
     
      近期,最高人民检察院张军检察长在几次会议和调研活动中,包括到北京市检察院调研时,深刻阐述了“讲政治、顾大局、谋发展、重自强”四个方面的主线要求,提出各级检察机关要落实宪法职责,推动检察事业创新发展,吹响了检察机关适应历史性变革、抓好新时代检察工作的集结号,使全国检察机关倍受鼓舞、充满期待。
     
      敬大力首先谈到准确把握检察机关的性质和职能的问题
     
      检察机关的性质和职能,也就是检察机关的基本定位和主责主业问题。宪法规定检察机关是国家的法律监督机关。相关法律法规对检察机关的基本职权也有明确规定。检察机关 “主责主业”这个问题为什么会成为当前一个热点问题,有三个背景因素。
     
      配合国家监察体制改革,检察机关的反贪、反渎、预防职能划转、机构撤销、人员转隶,有些检察机关自身不适应,急于寻找新的工作增长点。这是直接原因。
     
      长期以来关于检察机关的宪法定位和基本职能存在认识误区,对检察机关究竟“干什么”“怎么干”没有形成定论,职责定位模糊不清问题突出。这是历史原因。
     
      各项改革叠加聚合,给检察职能、检察权带来了很大的变动,检察机关在国家权力体系中的定位和关系需要重新理顺,需要搭建新的理论框架,将新的职能(如公益诉讼、对行政权的监督)、新的关系(如与监察委员会的衔接)解释清楚。这是现实原因。
     
      基于以上三大背景因素,回应检察机关的定位和主责主业问题,实质是在回答“建设一个什么样的检察,怎样建设检察”。这个问题解决不好,将影响深化改革的根本方向。
     
      检察机关的性质和职能问题,关系检察机关总体工作布局和重大检察体制机制构建,影响深远。检察机关是党领导下的法律监督机关和司法机关;要坚持检察机关法律监督的宪法定位,认真履行检察监督和司法办案的法定职责。这一论断主要有三层意思。
     
      宪法定位的一元化。张军检察长讲的很明确,要牢牢把握检察机关的宪法定位,把宪法赋予检察机关的职责落到实处。在宪法定位层面,检察机关是国家的法律监督机关,就是以其最根本的性质区别于其他国家机关。
     
      两大工作主线,即检察监督和司法办案。张军检察长指出,检察机关是党领导下的法律监督机关和司法机关。从这个基本判断出发,可以归纳出检察监督和司法办案两大主责主业。检察监督指对诉讼活动以及一定范围内的行政权的监督,主要是对这些诉讼违法和行政违法的调查核实纠正。司法办案是办理诉讼案件,主要是对某一诉讼案件的事实、证据和适用法律的检察审查和检察裁量。对此,中央有规定,学界有共识,社会也充分认同。
     
      三项基本职能,即监督、审查、追诉。监督主要是指侦查监督、刑事审判监督、民事诉讼监督、行政诉讼监督、刑事执行监督“五大监督”;在传统诉讼监督基础上,再加上扩展的监督职能,组成一个完整的检察监督体系。审查是指检察机关对于依法受理或发现的案件(事项),通过查阅卷宗、调查核实、听取意见、讯问或询问相关人员等活动,进行的法定程序的审查工作。主要包括逮捕必要性审查、起诉必要性审查、羁押必要性审查等。追诉包括刑事公诉、民事公诉、行政公诉“三大公诉(追诉)”。
     
      北京检察实践证明,坚持“一元定位、两大主线、三项职能”,有利于将宪法定位、法律法规、改革要求和检察实际结合起来,成为推动检察工作创新发展的理论指引。在研究检察机关主责主业问题上,关键不是寻求所谓新的增长点,以替代已经划转走的职侦职能,而是要科学定位,全面履职,把工作做到点子上、做到老百姓心坎里,圆满完成党和人民赋予检察机关的各项职责使命。
     
      敬大力其次谈到准确把握深化改革的重点的问题
     
      当前,司法体制改革已经完成了基本面上的改革,搭建起了“四梁八柱”的主体框架。也就是说,改革经过谋划部署期、新旧转换期之后,正式步入了“后改革期”。“后改革期”不是改革的完成时,而是进行时,主要着眼于固化改革成果,彰显改革成效,注重综合配套,推进系统集成,实施改革“精装修”。在改革进入深水区、检察机关转型发展的关键阶段,根据“后改革期”的阶段性特征,主要应抓好三个方面的重点。
     
      第一,进一步推动综合配套改革,促进改革系统集成。也就是说要提高改革的体系化、精细化和适应性。
     
      体系化是指:注重各方面改革的系统性、整体性、协同性,对司法责任制改革、自身适应性改革与各项诉讼制度改革整体考虑,一体推进,使各项改革任务相互支撑、衔接配套、系统集成,梁柱与瓦块之间组成有机整体,更好地发挥叠加聚合效应。
     
      精细化是指:从初创时期的原则性、框架性改革,转向操作性、具体化改革,从细处着眼、往深处用力,进行“精装修”,确保新的检察权运行模式更加高效有序。
     
      适应性是指:围绕改革后的权力运行模式和司法责任制新要求,完善配套保障,使观念、人员、组织、设施、设备等各方面协调契合,为改革提供客观化的依托和载体,展现看得见、摸得着的改革成效。
     
      基于对“后改革期”以上三个方面要求的把握,北京市检察机关自去年11月起,在地方检察机关事权范围内,研究部署了十项重大工作试点,包括强制措施审查职能优化配置、刑事检察“两主”作用、检察监督“五化”建设、新型检察管理监督工作机制等十个方面。这些试点涉及检察机关职能优化配置、工作格局调整、机制转型升级、人力资源整合,都是在中央司法体制改革整体框架内的深化细化实化。比如刑事检察“两主”作用试点,旨在根据审查起诉、起诉裁量、出庭公诉三个阶段的职能特点,通过严把审查关、起诉关、出庭关,发挥检察机关在审前程序中的主导作用和指控、证明犯罪的主体作用,更好地适应以审判为中心的刑事诉讼制度改革,以审查实质化推动庭审实质化。
     
      第二,完善检察机关行使监督权的法律制度。党的十八大以来,中央更加重视检察机关发挥监督作用,不断突破诉讼监督的传统工作领域,逐渐向监督行政执法,监督行政强制措施,监督法院调解、执行拓展,检察机关在国家治理体系中的地位和作用越来越凸显。党的十八届四中全会提出“完善检察机关行使监督权的法律制度”的要求,检察机关落实情况不尽理想,比如在司法改革规划中并没有将其作为重点,法律监督的规范化、制度化、程序化、体系化、信息化,乃至法制化水平不高。为避免检察监督分散化、碎片化的危险,必须整体谋划、加强统筹、协同推进。建议在人民检察院组织法、刑事诉讼法修改时,将检察监督作为一个整体加以考虑,细化实践操作规程,解决不注重调查取证和证据审查、无案号、无卷宗、无时限、随意性等问题,推动重大监督事项由“办事模式”向“办案模式”转变。针对检察监督制度在法律上缺失的情况,建议地方立法先行一步,通过出台加强检察监督工作的决定,固化、确立地方实践探索,为出台全国层面上的检察机关法律监督法做好准备,最终解决检察监督有职权无程序的问题。
     
      第三,进一步优化检察职权配置。内设机构改革是当前检察改革的热点。张军检察长到湖北省检察机关调研时强调,要注重抓好内设机构改革,以办案质量和效率为依循科学设置内设机构,促进新时代检察事业发展内生动力的增长。
     
      司法改革以来,传统的层层审批办案模式向检察官办案责任制转变,内设机构定位于专业平台和管理单元;适应国家监察体制改革、人员分类管理和人财物省级统管的改革要求,需要检察机关、特别是省级检察机关统筹检力资源配置,推进自身适应性改革。建议遵循司法规律和检察工作规律,科学部署、合理布局、优化配置检察工作和检察资源。设置的依据和模式有以下三点:
     
      ◆ 坚持诉讼职能与监督职能适当分离、案件管理职能与案件办理职能适当分离、司法行政事务管理权和检察权适当分离。实行诉讼职能和诉讼监督职能适当分离、机构分设,是检察职能的优化配置,是为了更好监督诉讼违法行为,符合“在办案中监督,在监督中办案”的要求,不是脱离司法办案、脱离各类诉讼、脱离权力运行,要做到司法办案和检察监督两手抓、两手硬、两手协调,工作运行“分得开”,工作协调“连得上”。根据实际情况,要切实加强检察监督工作,就应当建立专门化的监督机构;没有条件建立专门机构的,也应设立专门办案组,或者指定专人负责。
     
      ◆ 坚持扁平化管理和专业化建设相结合。机构精简与职能优化齐推进,综合机构和业务机构同步改,组建以检察官为核心的专业化新型办案团队,成立办理各种特定犯罪案件的专业机构,改变以往“流水线、链条式”的传统办案模式,充分发挥“专业化、专门化”办案机制的优势。
     
      ◆ 按照检察职能和履职需要科学设置机构和办案组织。北京检察机关经上级审批,进行了内设机构改革,得到中央政法委的充分认可。今后将继续深化改革,围绕检察机关侦查监督、刑事审判监督、刑事执行监督、民事检察、行政检察工作,完善监督体系,设置专门监督机构或组织,组建监督方阵;围绕司法办案,建立刑事检察、经济犯罪检察、国家安全和公共安全检察、职务犯罪检察“四位一体”刑事检察工作格局,横向同公安、法院互通,纵向上下级检察院贯通。围绕强制措施审查、监督、司法救济等职能优化配置,合理设置工作机构。通过以上布局和配置,将推动建立机构设置合理、职责划分明晰、编制配备精干、运转有序高效的检察工作机制。
     
      敬大力最后谈到推动建立科学的检察理论体系的问题
     
      张军检察长指出:“新形势下,调研工作也要有新作为。” 张军检察长在上午的讲话中专门强调了加强新时代中国特色社会主义检察理论研究的重要意义。新时代要有新作为,新时代呼唤新理论,新理论要解决新问题。
     
      第一,坚持理论的自觉,保持理论的清醒,推动理论的成熟。成熟定型的制度根植于成熟定型的理论。检察事业的科学发展离不开科学的理论引领。理论不成熟、不定型,左右摇摆,不成定论,检察改革就容易迷失方向,来回拉抽屉、翻烙饼,错失发展机遇,进而陷入被动局面。检察改革实践一再证明,理论基础较为扎实、理论准备较为充分的改革任务,改革推进就比较顺畅、成效比较明显。如果缺乏理论引领,在理论上“跛足”,就必然造成改革在理论上根基不稳、难以推进。
     
      第二,探索创立中国特色社会主义检察理论体系。从体系的角度讲,主要包括检察机关的地位和性质,检察领导体制,检察职能及其优化配置,检察工作基本理念,检察政策,组织体系,管理监督等内容。这些问题解决得如何,将根本制约着检察改革的成效。要坚持检察理论研究的实践性,这就是:
     
      要坚持问题导向,直面改革难题,开展理论攻关。改革就是解决实际问题。
     
      要坚持顶层设计和基层首创相结合,关注基层实践,发挥基层创新精神,及时将地方试点经验进行理论提升,纳入理论体系。
     
      要做到理论与实践相结合,从实践中来,到实践中去,知行合一、辩证统一,坚持用实践检验成效,坚决反对崇洋媚外、生搬硬套,坚决反对空洞的脱离实际的理论和理论上的虚无主义。
     
      第三,解放思想、探索创新、破除桎梏。深化改革必然触动传统观念、传统模式、习惯势力和利益格局,僵化保守,消极等靠,在原地打转,不是真改革、而是假改革。要以庆祝改革开放40周年为契机,继续解放思想,打破条条框架,冲破利益藩篱,接烫手的山芋、啃难啃的骨头,坚定不移地推动理论创新和制度创新,促进中国特色社会主义检察制度更加成熟定型。
     
      敬大力检察长的发言引起参会代表热议,对其中准确把握检察机关的性质和职能、准确把握深化改革的重点、推动建立科学的检察理论体系等观点,以及北京市检察机关所做出的改革实践探索,给予了高度评价。
    【作者简介】
    敬大力,北京市检察院党组书记、检察长。
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