腐败的品性与反腐机制的顶层设计

【法宝引证码】
    【学科类别】其他
    【出处】《法学家茶座》第38辑
    【写作时间】2018年
    【中文关键字】反腐;机制;顶层设计
    【全文】

      世界上没有国家不存在腐败,也没有国家不治理腐败。转型期的中国,是一个逐步走向法治的国家。在这个“人人都有麦克风”的时代,“表叔”、“房妹”、“雷哥”的轮番登场,更加突出了以法律调节社会冲突并规范人们行为的迫切需求。面对聚光灯下名表、豪宅、美女,民众痛恨腐败,渴望公平,呼唤正义。作为法律职业人,不管从哪个角度对这些案例进行解读,都不得不承认——腐败的狂妄和反腐败的谦抑。国家要惩治腐败,而惩治需要实力,如果反腐败不进行顶层设计,实力来自何方又去向何处?让人有如鲠在喉的感觉。
     
      腐败伴随人类文明的发展而存在。当社会的生产资料公有化以后,只能全权委托少数人来管理。这些管理人员就有可能凭借公共权力的名义满足个人私欲,背叛委托人的利益,沦为腐败分子,成为骑在人民头上的新贵。这些新贵可能比旧贵还要贪婪、还要残忍,因为他们知道自己的特权并不是世袭的,有权不用,过期作废。所以说,与公共权力的勾结是腐败的天然属性,权力不受制约必然产生腐败。
     
      今天腐败最实质的表现就是社会各个领域权力寻租。权物交易、权钱交易、权权交易、权色交易等等,加入目前尚不成熟的市场经济因素,还有诸多变异形式。大的腐败如老虎让你惊骇之余伤筋动骨,亡党亡国;小的腐败如蚂蚁让你伤痕累累,腐蚀风化。究竟人们为何如此“追捧”腐败呢?本人以为,一是对私利的贪婪和对享乐的追求。当下,举国处于改革与发展之中,个人贡献回报与社会分配的不平衡,一些公共权力执掌者信仰缺失、理想破灭、道德沦落,向往奢侈生活,形成腐败的主观诱因。二是社会关系网络确认它是一种权利交换法则。当你接受了别人抛来的绣球,自然要扔出橄榄枝,这是另一种意义上的礼尚往来,各取所需。三是权力行使缺少制约。公共权力掌握在少数人手中,掌握权力,就拥有了选择,个人也好,集体也罢,权力资源化作权力资本,亵渎职业操守则不可避免。四是查处不力让它滋生蔓延。个别案件查不到、罚不了的困境,凸现国家控制力缺失,必将出现蝴蝶效应。
     
      为规范公共权力运行,现行反腐机构设立在各行各业,几乎覆盖所有部门和单位。人不缺,法律法规与禁令条例更十分健全。而今滑稽的是家中失窃、日记丢失、二奶翻脸、艳照上传、离婚承诺等统统成为反腐利剑。再追溯若干年前有影响的大要案来看,丛福奎受贿案是厦门远华案件连带的,马向东受贿案是其在澳门豪赌被发现的,胡长清受贿案是组织找其谈话而又不知去向引人怀疑的,厦门远华走私案中职务犯罪的发现是远华走私集团内讧暴露的结果,等等。各类反腐机构主动出击成功的案例却少而又少。以某省检察机关为例,五年来,主动发现并揭露的职务犯罪仅占立案总数的10%左右。当然这些职务犯罪的最终暴露从党和国家反腐败的总体趋势上看,是一种历史的必然,但这种或是偶然发现,或是民众在忍无可忍的情况下通过某种方式放大影响,让相应机关在尴尬之中被动查处,一方面说明反腐败中人民群众的重要地位,一方面说明我们的发现机制的确存在着显著漏洞。
     
      腐败成因复杂,控制腐败也是一个系统工程。仅从反腐败整体工作机制上看,目前专门机关的受案机制仍主要停留在接受举报和移送案件线索上,还没有建成全方位的腐败信息情报收集网络,还不能紧紧抓住社会热点和群众反映强烈的问题深追细究。
     
      “近亦忧,退亦忧,然则何时而乐焉?”反腐败机制建设仍在漫漫窘途。说说那位“表叔”吧,因为在凄惨的车祸现场难掩一笑的“官”形象激怒了民众,被网上搜索,发现他竟然拥有十几块价格不菲的名表。似乎说明这些官员贪腐不是一天两天的事。据统计,2006年以来,被直接立案查处的省部级干部,作案持续时间基本都在10年以上,最长的达17年。案件一经查处的,就是时间长、涉案金额多的大案。作为反腐败的专门机关,保护国家和民众合法利益不受侵犯责无旁贷。在漫长时间里,不查处就等于纵容。刑法学家贝卡利亚说,“对犯罪强有力的约束之一不是刑法的严酷性,而是刑罚的及时性和不可避免性”。我国是世界上少有的对腐败犯罪设有死刑的国家,然而面对严刑峻罚,多数腐败分子却少有恐惧心理,也没有停下腐败的脚步。重要原因之一就是对腐败揭露不力、不及时形成的反效应。
     
      现实表明,我们还没有把失控的权力“关进笼子里”,但有理由相信,中国人一定会过上法治的新生活。一个尊重法治、廉洁清正、保障人权的时代,最终会梦想成真。但是把反腐败寄托于“毕其功于一役”,寄托于某些个案或清官,那最终还是会令人失望的。2012年人民论坛问卷调查显示,五成民众明知特权不合理,仍不拒绝使用特权。这甚至比出于私利而接受特权更值得警觉,因为这种犬儒主义者本身十分理解特权的不合理性,无法通过道德教育或剖析特权的危害性等方法来使他放弃特权。中国社会控制腐败的政治理想与现实主义观念、现实行为选择之间还有相当的距离。所以不难理解为什么有些被查处的贪官,他们不感到悔恨,却自认为倒霉,那么多人比我还贪,为什么只抓了我?
     
      多年前有人用数学方法分析“贪官查处概率”:假设有50% 的贪官被发现,被发现的贪官中有50%被举报,被举报的贪官中有50%被审查;被审查的贪官中有50%被处理;那么,0.5×0.5×0.5×0.5=0.0625,也就是说,100个贪官里只有不到7个被清除。虽然只是假设,但它告诫我们,要有效地治理腐败,必须构建严谨的反腐败体系,在现有的基础上培育适应中国需要的反腐败机制顶层设计。
     
      顶层设计是一个“网络工程学”概念,建设一个大系统“从顶层开始、自上而下的设计”,可以保证各个子系统之间的兼容、互通和联动。顶层设计的理由就在于,反腐败机构体系是一个庞大复杂的体系,包括立法、行政、司法等各个方面。中国需要一个反腐败核心机构,这个机构不仅要有决心去做,更要有能力去做。西方国家的议会,就具有立法、财政和监控的权力。在制约权力腐败方面,它的作用值得称道。比如,“美国有个讨厌的国会”,尼克松因滥用职权而遭到国会弹劾,克林顿因绯闻而差点被逐出政坛,福特、卡特、里根、布什政府,都有高官因越轨而遭国会罢免。
     
      “顶层设计”需要构建防治腐败的法律制度体系。立法的着眼点在于加大“腐败成本”,注重可操作性。纵观外国反腐成功做法,无不体现对公职人员的完善保障和从严要求。如控制职务犯罪成绩令人瞩目的新加坡,对腐败实行法律严密控制的同时,给予公务人员工资、退休保障等方面较高的待遇,使他们不仅拥有职业荣誉感,而且物质需求得到充分满足,一旦违法则损失巨大,自然会更加珍惜自身的良好境遇而不去触犯法律,从而提高了腐败的成本。许多国家既制定了反腐败总法规,又有配套的分类制度。总法规如英国的《防腐化法》、新加坡的《公务准则》。分则法规如美国的《国务院官员责任和行为法》等。我国香港规定公职人员接受吃请,如果一顿饭的费用按就餐人员平摊,超过公职人员月薪的1%,就被视为越轨。上世纪90年代初,有关部门提出制定《惩治贪污贿赂法》的设想,曾得到中央的肯定。对惩治职务犯罪单独立法是世界立法趋势。
     
      衡量一个国家反腐败工作效率如何,要看他能否建立起设置科学、运作有力的反腐机构,并有效地开展工作,否则就要改善机构设置。印度腐败现象非常严重,有时一年3000余件案件悬而不决,大量贪官逍遥法外,民众怨声载道,反腐机构形同虚设。中国的反腐败任务重、案件多,还存在惩治体制不顺、法律授权不足、专业人员流失等问题。
     
      应当说,专门的反腐机构要整合发挥党纪国法的优势,统一承担惩治腐败的职能,打破现有行政区划,设置若干大区分支机构,垂直领导。只有道德、法律、制度、机制和政策相配套,形成体系,多管齐下、多措并举,才能将腐败控制在国家和民众可承受的限度之内。
    【作者简介】
    车承军,黑龙江省人民检察院原副检察长,中国犯罪学学会副会长。
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