近岸油污赔偿机制的国际新动向

【法宝引证码】
    【学科类别】国际环境保护法
    【出处】《中国民商法研究》2016年第2期
    【写作时间】2016年
    【中文摘要】随着经济对海洋石油资源需求的增大,钻井平台溢油已成为海上高发的污染事故之一,这就迫切要求建立完善的法律机制用以调整钻井平台溢油损害的预防与赔偿问题。CMI等国际组织也在不断为此做出探索。OPOL是北海沿岸国家为解决近岸油气污染赔偿而作出的解决方案。在2015年OPOL文本基础上探索近岸油污赔偿的国际化方向。
    【中文关键字】近岸油污赔偿机制;国际化立法
    【全文】

      近年频发的近岸漏油事件日趋严重,引起了国际社会对于建立近岸油污国际机制的重视。2013年、2014年、2015年国际海事委员会(简称CMI)召开的年会均研讨了近岸油气钻探的赔偿责任和相关规则[1]。研讨涉及近年国际海事组织、国际海事委员会以及一些欧洲和亚洲的海洋国家出台调整此类活动的规则和机制。其中,由英国推出的近海污染责任机制[2]引起了一定的关注。OPOL的目的是解决近海油气钻探带来的风险和责任。OPOL是一个自愿的赔偿机制协议,目前,丹麦、德国、法国、爱尔兰、荷兰、挪威等国的相关实体纷纷采用上述协议。
     
      目前,关于统一的近海油气钻井平台的专项国内和国际立法处于缺失的状态,现有的规则主要是针对船舶油污的问题。许多国家将近岸钻井平台的油污归于有关船舶的国际法和国内法来进行调整。例如,苏格兰将钻井平台作为船舶扣押[3],希腊最高法院在“the Slopes”案中认为移动式平台应该属于船舶。{1}43学界也在争论钻井平台的性质是否属于船舶。中国没有规范钻井平台专项法律,但司玉琢教授认为移动式钻井平台的赔偿问题可以适用《中华人民共和国海商法》关于船舶的有关规定。{2}然而,笔者拟不采用将钻井平台归于船舶相关调整范围的做法,而是将其作为单独的问题探讨国际上立法统一问题。
     
      一、已有立法在调整近岸油污上存在的局限性
     
      近岸钻井平台除在发生爆炸或者意外泄漏时会造成原油污染,在油气勘探和日常运营中不可避免地会对海洋环境造成一定的污染。钻井平台一旦发生事故将是灾难性的。然而,国际公约对相关问题的调整存在着局限性与立法空白。
     
      (一)相关调整对象特殊性
     
      近岸油气钻探活动的成本与技术含量高,对开发者来说是巨大的挑战。近岸钻井平台的特殊性决定了油污损害救济的复杂性。油污事故的处理涉及到政府、私人机构等多方主体,以及海洋环境、生态保护、国家主权等多个方面的利益冲突。因此,将近岸油气钻探活动作为调整对象的法规也应当具有特殊性,不能将其纳入船舶污染的调整范围。而现行国际公约大多规制船舶油污的相关问题,鲜有公约或者协定专门调整近岸钻探设施的油污问题。首先,海洋环境全球性保护利用的公约应当是《1982年联合国海洋法公约》,具有联合国海洋宪章的性质。该公约只明确了沿岸国对其在大陆架和专属经济区近岸平台拥有修建、操作和使用的主权性权利,同时将钻井平台导致的污染作为海洋环境的污染来源之一。其次,现行的国际船舶油污赔偿体系基本是由两个国际公约建立起来的,分别是《1969年国际油污损害民事责任公约》(简称《1969年民事责任公约》)和《1971年设立国际油污损害赔偿基金公约》(简称《1971年基金公约》)(该公约已废止)。这两部公约历经两次重大修改,逐渐成为国际石油污染损害赔偿的重要公约,最新的版本是《1992年国际油污损害民事责任公约》和《1992年基金公约》(只在香港地区有约束力)。中国加入了《1992年国际油污损害民事责任公约》。但该公约的调整对象只涵盖了船舶,并未将海上钻井平台纳入其中。{3}再次,对船舶溢油损害赔偿机制予以补充的另一个重要的公约是《2001年燃油污染损害民事责任国际公约》(简称《燃油公约》),它是国际海事组织在《1992年民事责任公约》和《1992年基金公约》的基础上制定的。此外,《1977年关于海底矿物资源勘探开发引起的油污民事责任公约》是由英国政府主导的涉及石油勘探油污损害的区域性公约,由于各方利益不能协调因此没有生效。《1974年保护波罗的海区域海洋环境公约》《1992年保护波罗的海区域海洋环境公约》纳入钻井平台的损害,但是区域性公约的性质,全球性海洋环境保护方面的其他现行公约,都未专项明确规定对海上钻井平台溢油损害的责任与赔偿问题[4]。因此,现有立法没有关注近岸设施的特殊性,也没有国际公约层面的统一的现行专项立法。
     
      (二)污染跨境与国内规范的管辖冲突
     
      钻井平台的油污损害在某些情形下具有跨界性。现阶段用于海上石油开采的平台具备一定的移动性能,在不同海域进行作业的海上平台溢油事件的发生,将导致损害结果、责任主体、索赔主体在国际范围内进行。{1}41加之海洋环境的特殊性,海上平台溢油往往会因海水的自然流动将污染转向他国海域。早在1977年,原政府间海事协商组织(现为国际海事组织,IMO)委托CMI起草了《近海移动船舶公约草案》(Draft Convention on offshore Mobile Craft,即“Rio Draft”)[5]。1994年CMI对其进行修改,通过了悉尼草案(Sydney Draft)[6]。在此过程中,CMI致力于通过一个规范近岸设施以及相关活动的国际公约。国际钻井承包商协会(International Associa-tion of Drilling Contractors)和美国海商法协会(TheUnited States Maritime Law Association)对此草案表示极力反对[7]。2002年,IMO在各方利益的博弈中将此议题从长期计划中删除。由于在涉及一国海洋权益的问题上,各国很难达成一致的意见。因此,近岸油气钻探活动的相关协定涉及了多方的利益,跨境污染与国内管辖的冲突在各国间无法妥协,现有国际公约只能通过各国国内立法缓解这种冲突,但无法解决近岸油污责任与赔偿问题。
     
      (三)专项赔偿救济机制的缺失
     
      已有的近岸钻探平台的立法规则中没有建立赔偿救济机制。《1992年奥斯陆巴黎保护东北大西洋环境公约》(Oslo-Paris Convention for the Protection ofthe Marine Environment of the North-East Atlantic)[8]主要针对东北大西洋海洋环境的保护。但是,该公约不处理责任和赔偿问题。一些国际公约也只是规定了倡导性的海洋环境保护条款和政府行政部门的环境义务,对于海上钻井平台溢油损害的民事责任问题并没有涉及。CMI自2010年以来致力于推动OPOL的国际化,提出建立统一的近海油污染的赔偿机制的制定工作,努力建立赔偿和责任机制。
     
      赔偿责任的缺失使各国致力于区域性和国内的立法。欧洲地区的钻探活动频繁,仅在英国的北海地区就存在大量的小型钻井平台。此类漏油事故的多发,引发各国对油污损害的关注。欧洲也一直在寻找区域性防治与应对的方法,以保护欧盟地区的海洋环境安全。从2010年以来,欧洲还有许多利益相关者提出并通过了关于海上活动的各种立法行动,引起了广泛的讨论。2013年6月,欧盟最终建立了由每个成员国单独承担责任的欧洲沿岸安全责任机制—《沿岸油气钻探安全的指令》(The Off-shore Directive,简称《沿岸指令》)[9]。《沿岸指令》的目的是减少重大的近岸事故和完善应急机制[10],主要是关于设立标准而不是具体设定责任和赔偿机制。{4}当欧盟的安全标准设立之后,问题就在于如何规制民事责任和确定资金(financial)保障制度。《1990年美国油污法》虽有近岸油污的赔偿机制,但不能解决判决后续赔偿执行问题。除此之外,笔者重点讨论的OPOL半公权半私权性质的协议,作为英国发起的北海沿岸的探索。
     
      二、OPOL机制在自愿赔偿上的新尝试
     
      现有立法的局限性使得英国在其国内逐步发展OPOL协定,在北海沿岸探索一种自愿的赔偿机制。从1974年只适用于英国管辖的海域到法国、挪威等北海沿岸的海域,现在逐渐影响到欧洲地区。这种机制的适用主体是运营者而非国家,解决了主权冲突问题。同时,OPOL也提供了快速的赔偿机制。通过风险分担保障受害者获得充分赔偿,严格责任原则下的限额赔偿鼓励了经营者不断开发勘探新的资源。2015年OPOL修改新规则也使国际上对其更加关注。
     
      近岸污染责任协会有限公司(The Offshore Pol-lution Liability Association Limited)(简称协会)是一个石油行业机构,已通过担保成立一个有限公司,负责管理自愿的严格责任的赔偿方案,简称OPOL。它起源于英国,并在1975年5月作为所有英国运营商之间的协议生效。OPOL的原始创始人主要是大量的英国籍石油公司。20世纪70年代,人们意识到近西北欧海岸海底石油开采活动的潜在风险及其所造成的污染。因此,需要建立从事海上勘探和生产活动的预防机制,以确保将勘探污染的风险减少到最低限度。由此,部分英国的石油开发者决定在1976年底建立一个协议,以确保在发生溢油或漏油事件时,能够实现污染损害索赔要求以及采取的相关补救措施[11]。1977年5月1日开发者起草并签署了一份公约—《1977年关于海底矿物资源勘探开发引起的油污民事责任公约》(简称CLEE)[12]。然而,公约的批准是一个漫长且复杂的过程。因此,OPOL作为过渡性措施生效至今,英国政府认为OPOL的运行模式可能对英国最有利。OPOL已经形成一种快速实现成员方充分清偿的机制,为所有成员方提供一种风险分担的保障形式。
     
      (一)OPOL的主体资格
     
      OPOL协议是各方之间的契约性文件,因此OPOL协议的主体是私人公司,同时运营者也是OPOL成员。除此之外,OPOL协议规定,设立近岸油污责任协会以便实施该协议。2015年新修订的运营者定义是“依照协议的约定和条款,被协议或者其他成员方授权的对近岸设施的运行进行运营、管理、主导和控制的主体,或只对近岸设施的管理、主导和控制享有利益的主体”[13]。2015年文本中更加注重对于格式合同的规范。成为成员方的条件是向OPOL提交格式合同(FORM A),{5}一旦同意成为成员,不论成员方在协议中如何约定,OPOL的全部条款应当适用于成员所经营的全部设施。OPOL委员会有绝对的自由裁量权来决定是否将其规则仅适用于成员方的部分设施。成员方在成员身份存续期间,应当建立并维持其偿付能力,以履行其在第四款项下所承担的有关近海设施的义务,支付协会规定的会费等必需费用,以及履行其在谅解备忘录和章程中承担的义务。协会应当在收到申请后30天内以书面形式将审查决定回复给申请者。如果对协会做出的成员资格的裁定不服,申请者可以以书面形式向协会提出异议请求或复议,协会做出的复议决定具有终局性[14]。
     
      在OPOL中的另一方当事人就是申请赔偿的受害者,受害者应当是因近海污染直接或间接受到损害的当事人,包括两类:一类是公共当局,包括政府、其他公共实体、市政以及地方当局;另一类是任何人,包括公共组织。受害者作为申请人,应当提供针对当事方所提出的索赔请求和已经备案的信息、文档证词和依据当事人的请求做出的检查或者调查,以上材料均应是当事方基于索赔请求而提出的合理请求[15]。除此之外,OPOL规定了1年的时效,受害者应当自造成污染损害或采取救济措施之时起1年内提起索赔请求[16],从油污泄漏到海洋时起算[17]。
     
      (二)OPOL可赔偿的损害范围
     
      OPOL适用于因漏油或排污产生污染损害的近海设备,包括油井、钻井单位、平台海上存储或加载系统和管道,不包括废弃的油井(包括暂时废弃井)、设备或管道、或为生产、处理或运输天然气或天然气液体而使用的设备。
     
      OPOL的赔偿包含两部分:污染损害(pollutiondamage)和救济措施(remedial measures)。首先,污染损害在OPOL的文本中限定为由漏油污染导致的直接损失[18]。OPOL的赔偿范围是否包括纯粹经济损失是不明确的。其次,救济措施是指由近海设施所有者和运营者采取的合理的措施,也就是说,一个成员方之外的私人主体采取的救援行为不能够获得要求赔偿的权利[19]。第三方请求赔偿的权利缺失对漏油事故救援带来了不便。关于“合理的措施”则由运营者判断污染损害是否为直接损失及申请人请求是否合理[20]。最后,OPOL的赔偿范围也不包括事故造成的人员的伤亡。
     
      (三)OPOL的资金责任
     
      OPOL规定在成员方不能补偿损失和填补损害时建立一种风险共担的机制。这就意味着,在严格责任基础上的成员方首先需要有足够的资金实力以满足OPOL对于风险共担的要求。运营过程中,英国政府相关部门仍进行资金能力的评估,以保证成员方保持清偿能力。成员方须依据相关范例提交偿付能力的证明以及确定规则适用的运营范围。若私人主体不希望加入OPOL,则应当根据协会的要求立即提供证明书,以便于协会可以将其认定为非经营者。也就是说,除非明示反对,在英国本土的每一个运营者都应当是OPOL的成员方[21]。如果提供的证明在时间上受到了限制或这种证明丧失其效力,则可能产生两种情况:(1)在这种证明力丧失之前提供给协会新的证据,证明其有偿付能力;(2)在证明书失效之前给协会提供证明,可以使协会认定其在该证明书失效之前其属于非经营者(non-opera-tor)。
     
      (四)OPOL的争议申请处理
     
      在满足了主体以及可赔偿的范围条件之后,就进入了具体的申请索赔的程序。协议规定,成员应尽快以最便捷的方式,书面告知协会可能会请求其支付赔偿救济措施的费用或者污染损害赔偿的诉讼。该书面通知应当包括对该事件的简要说明以及其他相关信息。索赔方应该尽快在被指控的事件发生后,以书面形式告知成员谁有可能是OPOL项下第4条承担责任的一方。告知函没有特定格式,但应包括以下内容:(1)申请人或其代表人的名称和地址;(2)近海设施的位置或事故发生时设施的位置;(3)该事件的日期和污染损害呈持续状态的时间和地区以及有关事件性质的细节和范围;(4)已采取的补救措施;(5)索赔的约计金额[22]。
     
      当然,适用OPOL的解决机制并不意味着剥夺成员方或者申请人所在国法律或者国际条约所赋予的诉讼权利。但是,OPOL对受理的案件的处理是终局的,当事方不能再通过OPOL进行上诉、复议等救济程序。对于OPOL没有做出赔付的事项及日后出现的新问题,成员方或者申请人依然可以通过诉讼的方式解决纠纷。因索赔方所提出的索赔请求采取的救济措施不应被视为其他法律程序中承担责任的证据。基于OPOL协议所做出的任何仲裁裁决不可作为其他索赔方向被诉方提出其他赔偿请求的证据[23]。
     
      如果成员方不能对索赔人提出的正当索赔请求加以赔付,协会应当对此做出调查,由其他成员对索赔方承担赔付义务。为了便于协会调查,索赔方应当依据协会的要求提供必须的信息。在调查结束时,调查负责人应当决定成员是否应当对索赔请求予以赔付,或应当赔付的数额。之后,协会应当以书面形式对索赔者向该成员方提出的索赔数额以及赔付的前提条件提出建议。
     
      与OPOL规则有关的争议都可以根据国际商会仲裁规则按照OPOL的规则进行仲裁。仲裁地点为伦敦[24]。关于OPOL规则本身及其宗旨相关的问题的争议和诉求受到英国法律的调整,对于案件事实的争议不能求诸OPOL的救济方式,可以适用协议之外的诉讼等方式解决。
     
      (五)OPOL的例外适用
     
      OPOL建立在严格责任的基础之上,即不以过错为承担责任的前提,当事人只需要证明损害与事实之间具有联系。严格责任简化了当事人举证程序,使之能够尽快得到赔偿。OPOL的适用范围相对宽泛,也存在着一些例外的情形:第一,战争行为、敌对、内战、暴动,或者不可避免的和不可抗拒的自然现象;第二,完全由具有损害意图的第三方作为或者不作为造成的损害;第三,完全由其他任何国家或其他当局的疏忽或其他不法行为所造成,或与国家的许可条件或指示相一致;第四,损害结果全部或部分由原告故意作为或者不作为所造成,或者因原告有重大过失,在这种情况下,责任方的责任相应减免[25]。
     
      三、CMI对OPOL的调查问卷及各国立法趋势
     
      2013年6月,CMI向其成员国发放了关于近岸钻井平台油污泄漏立法的调查问卷。问卷中主要提出三个问题:第一,确定成员是否是国际性、区域性或者双边的协定或者公约的成员;第二,国内是否存在运营者是OPOL的成员;第三,各国国内法对近岸油气钻探油污赔偿和责任问题的法律。CMI已收到18个成员的问卷回复。
     
      (一)关于赔偿责任的区域性或双边协定
     
      根据各国的回复,笔者将其分为四类。第一类是虽参加有关的环境双边或者区域协定,但没有规定赔偿责任[26]。第一类国家有韩国、美国、西班牙、克罗地亚、日本、荷兰、意大利、阿根廷、中国等。其中,美国是部分近岸活动的区域协定的成员。例如,《美加共同应对海域污染计划》(the Canada-U. S.Joint Marine Pollution Plan)规定美国和加拿大分别适用各自国内关于责任和赔偿的法律。《保护和开发大加勒比区域海洋环境公约》( Convention for theProtection and Development of the Marine Environmentof the Wider Caribbean Region)覆盖了更广泛的加勒比海,公约没有规定责任问题,对赔偿问题也没有达成协议。《大西洋海洋污染应急预案附件》( TheJoint Marine Pollution Contingency Plan Atlantic Geo-graphic Annex)和《国际应急管理援助备忘录》( TheInternational Emergency Management Assistance Memo-randum of Understanding)是包括东大西洋海岸和墨西哥关于跨界油气存储的协议。然而,这些协议中没有一个是解决责任与赔偿问题的。美国、加拿大、丹麦、芬兰、冰岛、挪威、俄罗斯和瑞士是《海洋石油污染合作协议》(The Agreement on Cooperation onMarine Oil Pollution Preparedness and Response in theArctic)成员,该协议涉及当事方可能获得第三方处理油污的费用[27]。第二类是受欧盟关于海上环境污染预防的指令约束,有希腊、西班牙、荷兰、马耳他、意大利、法国、比利时等。其中法国与比利时既是OPOL的成员也是欧盟的成员国。欧盟的指令对其成员国而言,更加具有约束力。第三类国家既是OPOL的成员也是其他公约或者协定的成员国,有英国、法国、挪威、比利时等。法国的勘探公司都是OPOL协定的成员[28]。因此,在法国适用OPOL的赔偿责任机制还是国内法或者欧盟的指令,如何解决这类规则的冲突也是值得探究的问题。挪威在1994年与俄罗斯签订了关于在巴伦支海的污染问题双边协议,其中包含补偿成员在应对漏油时产生的费用的规定。类似的偿付权利出现在丹麦、挪威、芬兰、冰岛和瑞典之间的1993年协议中。在挪威对调查问卷的回应中指出,《1990年油污防备公约》(the 1990 OPRC Convention)也有类似的补偿开支的义务。《1983年应对北海油类和其他有害物质污染合作协议》(Agreement for Cooperation in Dealing withPollution of the North Sea by oil and Other HarmfulSubstances)也包含了关于补偿费用的规则。挪威认为在某种程度上,移动式海上钻井平台是一个“船”,任何漏油可能受《2001年燃油公约》责任和赔偿制度的约束[29]。第四类国家既没有参与国际公约或者区域、双边协定,也不是OPOL成员,作为非欧盟区的国家也没有受到欧盟指令的规制,有丹麦、巴西等国家。
     
      (二)各国国内法关于环境赔偿责任的规定
     
      在已有的各国立法中,环境责任一般是严格责任或无限责任,还有一些国家规定了刑事责任。但是各个国家对于赔偿损失的定义和范围有所差别。例如,《乌克兰自然资源法典》规定违反环境保护法造成的损害应当赔偿全部损失,包括环境恢复期间的收入损失[30]。《挪威石油开采活动法》规定其赔偿责任范围从环境破坏造成的经济损失扩展到恢复环境的状态的成本[31]。美国在国内法中同样要求运营者提供承担经济责任能力的证明。但是《1990年油污法》(Oil Pollution Act,简称美国OPA)没有保障外国国家获得赔偿的规定,如果美国当事方将在他国获得互惠的权力的情况除外。作为国际海事组织系统最强有力的支持者之一的《1994年挪威海商法》第二十一章“移动式装置”第507条第2款特别强调钻井平台或类似的可移动装置造成污染的责任限制的特别提款权数额。{6}此外,在《英国商船法》等国内立法中[32],对于移动式钻井平台的责任限制问题也作出了规定。希腊参照欧盟的规定,由国内法和总统令(Presidential Decree 55/1998)规制,该法包括因过失导致的损害赔偿制度,也有行政和刑事处罚[33]。马耳他也在其国内法中也规定了刑事责任[34]。在荷兰和其他欧盟国家,欧盟的指令可以通过正当的程序纳入其国内的法律。在荷兰,受损害者可以根据荷兰侵权法总则主张损害[35]。
     
      综上所述,在各个国家的国内法中,严格责任和无限责任成为各国立法的主流,对近岸油气钻探的赔偿责任能力的监管也受到各国的重视。
     
      四、OPOL的创新及优势
     
      OPOL赔偿机制的产生避免了主权管辖的冲突,这也是OPOL作为过渡性协议存在至今的原因。随着“深水地平线号”以及中国康菲石油在渤海湾的泄漏事件重新引起各国的关注,IMO也再次关注近岸油污的相关法律问题。
     
      (一)OPOL的最高责任限额
     
      OPOL的责任限额是OPOL赖以存在的基础。OPOL鼓励了油气钻探等高风险行业的发展,同时为平衡各方利益建立了责任限额机制。事故设备的经营者应当对任何采取救济措施的一方(包括设备的经营者、公共当局或私人主体)所付出的救助费用进行赔偿,每起案件所赔付的金额从每起案件不超过1亿美元到现在的2. 5亿美元,对每起事故的救助措施或损害赔偿支付的最高总金额为1.25亿美元,救助费用和污染损害的赔偿数额相加不超过2. 5亿美元的上限,之间的分配可以相互补充。第4条中还提到任何救助费用应当包含对实际实施救助行为第三方的支付[36]。由于OPOL只有在当事方不能完全偿付或者破产时才启动,故2. 5亿美元的限额是针对其他成员对责任方不能偿付部分的限额。
     
      (二)快速的赔偿机制
     
      OPOL建立的初衷是为受害方提供一种快速的归责与赔偿途径。OPOL的资金保障制度和严格责任制度为其目的提供了保障。
     
      严格责任即赔偿不以成员方的过错为前提。由于没有繁琐的过错证明程序,且委员会仅在调查的基础上对赔偿金额做出裁量,因此严格责任能够保障OPOL快速解决纠纷。挪威、丹麦、美国等国家也适用严格责任。同时,1年时效的限制督促当事人及时行使权利,促进纠纷的化解。此外,清污和后续生态恢复都需要大量的赔偿资金基础,这样的一种机制有利于当事方尽快投入到恢复环境与抢救清污之中。当然,如上所述,为了平衡严格责任带来的弊端,出于实质正义的考虑,OPOL也存在着除外责任。
     
      资金保障是OPOL快速解决纠纷的另一制度支柱。OPOL建立在严格的经济责任保障上,每个成员在加入前以及加入后的时间都要受到严格的资金能力的审查、评估和监督,提交特定形式的证明。成员方应当向OPOL提供自身的经济责任能力的证明,并保证在公司运营中维持这种能力。运营者可以提供多种证明方式以证明自己的经济责任。例如,通过机构认可的保险公司、代理或者居间人,以OPOL设定的格式提供证明。除此之外,可通过符合要求的自我保险人和保证的方式提供证明。自我保险的方式还需要成员方提供其认可的信用评分等级。{7}
     
      综上所述,OPOL的严格责任制度以及资金保障制度是快速解决纠纷的基础。通过这两种机制,申请人可以得到快速、充足的损害赔偿与救济费用,而不需繁琐的诉讼程序和证据提交,在责任方不能偿付时由OPOL其他成员偿付,以便其迅速投入到生态环境的恢复中。
     
      (三)创新的风险分担机制
     
      OPOL不是一个赔偿基金,而是保障成员赔偿的资金能力与风险分担的赔偿机制。{8}首先,OPOL仅在一个成员方不能完全赔付时发挥作用,其他成员应当按比例一次性的全额赔付受害人或者申请人。其次,OPOL目的在于一年内保障赔偿充分、快速得以清偿。因此,OPOL并不是一个基金性质的协议。
     
      OPOL采用了风险池(risk pooling)的概念,规定各成员在某一成员不能偿付时分担剩余的赔偿金。IMO在第101次会议上与欧盟环境损害指令(简称ELD)中都提到在环境损害赔偿制度中引入风险池的概念。风险池主要是保险公司实践中的风险管理的形式之一。在这种制度下,保险公司汇成“池”,它可以为保险公司面对灾难风险时提供保护,例如,水灾、地震等。{9}风险分担机制的成功先例是船东互保协会(简称保赔协会)。保赔协会已经成为商船所有人共同认可的一项制度。起源于英国的船东互保协会分担了船东的海上风险,避免了因事故导致破产的风险,促进了各国航海业的发展。OPOL的机制正是这样一种风险分担机制,其既可以及时赔偿因环境污染造成的损害,也可以减轻运营者的资金责任。相较于保险而言,风险分担机制在运营者之间有更好的信息对称结构;不需要事先缴纳保费;在特定情况下可以更加灵活变通。并且,运营者既是保险人也是被保险人,与保险合同中的对立关系不同,OPOL的目的在于分担风险而非营利,保障油气勘探开采活动安全有序进行。因此,OPOL国际化离不开风险分担模式对近岸设施的运营者的吸引。
     
      五、OPOL的局限性
     
      OPOL的立法尽管是国际上唯一严格意义上存在的专项近海油污污染的区域性协定,其发展过程仍然受到自身条件的限制,使其在国际化推广中受到阻力。就其自身而言,OPOL存在以下几个方面的局限性。
     
      (一)空间与内容范围的有限性
     
      首先,OPOL的作用在空间范围和适用内容上相对有限。OPOL不是赔偿基金,仅仅是基于私人运营商之间的赔偿损失和提供经济保障的协议。OPOL的适用仅限于在北海海上设施带来的损害,位于波罗的海和地中海海域的海上设施被明确排除在外。赔偿范围仅限于污染损害定义为直接损失或石油污染排放造成的损失。这就意味着只有财产损失和清理操作费用将得到补偿,其他的损害如人身伤害或经济损失则不包括在内。直接损失与间接损失的定义模糊也使得赔偿的范围具有不确定性,限制了OPOL机制的推广。
     
      其次,OPOL在英国之外没有强制加入的要求。但英国本地勘探开发油气需要根据国内法由政府颁发执照,而负责颁发执照的英国能源与气候变化部(The Department of Energy and Climate Change,简称DECC)颁发执照证明其有承担责任能力的前提条件是成为OPOL的成员方。因此,为得到开发的许可执照,运营者需要成为OPOL的成员,也就使得OPOL在英国的适用是强制性的。在英国海域之外,OPOL适用的自愿性使之无法广泛适用。OPOL依赖运营者和监管者的信息和监管,本身没有主动的管理控制的职能,因此作用范围十分有限。
     
      最后,OPOL的赔偿范围只包括油污,对于近岸钻井平台造成的天然气的污染没有纳入。除此之外,由于承担风险的不确定性,加入赔偿机制的成员多为规模较大的企业。对中小公司而言,OPOL无法为其提供赔偿保障。因此,OPOL赔偿机制在空间和内容范围上都存在一定的局限性。
     
      (二)赔偿金额的有限性
     
      “深水地平线”事故中,虽然2.5亿美元的赔偿金额似乎相当可观,但2. 5亿美金的最高赔偿额并不能完全补偿污染损失和救助费用,往往救助费用就要花费巨大。该事故的损失赔偿金额在特殊情况下突破这一限制。“深水地平线”事故的后期环境恢复预计至少十年,仅这一项支出可能占据损害赔偿的全部甚至更多。因此,虽然OPOL的最高责任限额不能突破,有利于保护近岸设施责任方的利益,但从长远的角度看,不利于生态环境的保护。反之,若是提高最高责任限额,许多运营公司便不会加入高风险的赔偿机制,加之近岸油污风险并不是一个完全相似的风险池,其存在的适用范围本身就存在着一定的问题,没有强制力的适用以及没有国家的参与使得这样一个机制只能在利益的角度吸引其他参与者。
     
      (三)跨界损害规定的局限性
     
      正如前文所述,近岸活动对海洋环境的影响更为严重,也更加容易在海洋环境中产生跨界损害。OPOL为避免跨界损害的主权管辖争端提供了一个新的方向,避免各国对管辖权的争端。但是OPOL没有具体设定跨界损害的赔偿主体是否包括东道国或者投资者的母国。目前,船舶油污损害损失分担制度是到目前为止比较完善的损失分担制度,这种模式也被其他领域所借鉴。{10}首先由民事责任者承担第一层的损害赔偿,其次由其受益人建立的油污赔偿基金作为第二层赔偿主体,第三层主体即为国家基于监管疏漏的赔偿补充责任。OPOL只规定了前两种赔偿主体,国家的补充责任没有涉及,运营者母国对其投资者应当起到适当的监管义务。
     
      (四)OPOL的发展途径
     
      尽管OPOL机制本身有诸多的限制,但是OPOL确实提供了一种规范近海油气钻探油污损害问题的机制。从上述OPOL的局限性以及借鉴船舶污染责任机制,可得出以下发展途径,以期形成从英国扩展至欧洲乃至国际统一立法的发展趋势。第一,将OPOL强制性的适用范围扩展到更多的法律体系中。扩展适用赔偿保障机制,发挥其赔偿限额的优势。第二,扩展其适用的范围和提高责任限额。OPOL机制将会吸引更多钻井平台的所有者和经营者加入,尽管OPG并不支持提高限额这一做法[37]。第三,扩展OPOL适用的地域范围。不仅是局限在北海区域的油污事故,应将其扩张到地中海和黑海海域。由于这种做法会导致其成员方承担的赔付的风险更大,极有可能会遭到反对。第四,通过签订区域性的钻井平台设施的油污协议,将OPOL的现有机制转变为真正的风险分担机制,逐渐统一国际上的近岸油污污染的立法。英国已经将欧盟新的近岸设施安全活动的相关指令纳入其现存的法律体系中,并在2015年已经开始实施。DECC和英国健康与安全执行局(Health and Safety Executive,简称HSE)在2015年7月19日合作建立了一个新的部门—近岸活动安全指令规范监督部门(OffshoreSafety Directive Regulator,简称OSDR)。{11}相比于OPOL的规则,欧盟对于赔偿责任机制以及跨界损害做出了更详细的规定。虽不是强制性规定,但是欧盟的指令仍然被欧盟国家国内法律吸收借鉴。如此一来,OPOL规则与欧盟指令的适用顺序值得关注。以私主体为主的OPOL机制是否被取代是今后欧盟指令在实施过程中的重要问题。虽然OPOL只是私主体之间的协定,但是也有一些民间的立法逐渐被认可从而成为一种模式范本,从劳氏救助合同的发展不难看出,19世纪90年代英国起源的标准合同经过百年的发展多次修订,解决了救助人与被救助人因救助报酬、双方的权利义务、争端的解决等问题争论不休而延误救助,给双方带来不必要的经济损失。{12}因此,OPOL虽然是私主体之间的协定,但是其在近岸油污规制中的重要性使得其国际化有充分的可能性与可行性。
     
      五、结语
     
      CMI越来越关注OPOL责任和赔偿机制的发展,欧盟也在区域推行赔偿机制的实施。2015年OPOL新修订的规则与协定也是为赔偿机制的发展完善作出努力。OPOL为从事近海勘探和生产作业提供了一个有序的赔偿机制,鼓励当事人采取迅速的救济措施。最高责任限额的设立一定程度上平衡各方利益,OPOL对成员的资金责任能力的监管与严格责任等制度也将为后来的国际立法提供借鉴。尽管OPOL的适用范围还存在很多限制,但如同其他从民间发起的国际性制度一样,OPOL的发展与完善仍然会对近岸钻井平台赔偿机制的国际化作出贡献。
    【作者简介】
    张丽英(1960-),女,北京人,中国政法大学国际法学院教授、博士生导师,国际教育学院院长,海商法研究中心主任,中国海事仲裁委员会仲裁员,大连海事仲裁委员会仲裁员,中国国际经济法协会常务理事,中国海商法协会常务理事,中国法学会WTO研究会常务理事,中国世界贸易组织研究会理事;邵晨(1992-),女,山东滨州人,中国政法大学国际法学院国际经济法专业硕士研究生。
    【注释】

    [1]参见国际海事委员会网站http://www. comitemaritime. org/Offshore-Activities/0,27137,113732,00. html,最后访问日期2015年11月30日。
    [2]这是一种自愿近岸油污赔偿机制称为OPOL,目前在英国大陆架进行勘探开发的经营者都是自愿油污赔偿机制的成员。参见http://www.opol.org.uk,最后访问日期2016年5月23日。
    [3]参见Global Marine Drillingv.Teton Holdings Ltd[ 1999] unreported. Professor B. Soyer: Recent Major Incidents Concerning Offshore Installa-tions,发表于“四校论坛”论文集,2012年12月。
    [4]诸如1972年《防止倾倒废物及其他物质污染海洋公约》、1973年《防止船舶污染国际公约》及其1978年议定书、1990年《国际油污防备、反应和合作公约》。
    [5]参见Draft ConventiononOffshore Mobile Craft 1977。
    [6]参见Draft Convention on Offshore Mobile Craft 1994(Sydney Draft)。
    [7]参见Allen Jacqueline: Global oil stain-cleaning up international conventions for liability and compensation for oil exploration/production,发表于Australia and New Zealand Maritime Law Journal,2011第1期,转引自朱建庚:《海洋环境保护的国际法》,中国政法大学出版社,2013年6月第1版:第90-91页。
    [8]比利时、丹麦、芬兰、法国、德国、冰岛、爱尔兰、卢森堡、荷兰、挪威、葡萄牙、西班牙、瑞典、瑞士、英国和欧盟为缔约方
    [9]参见Directive 2013/30/EU of the European Parliament and of the Council of 12 June 2013 on the Safety of Offshore Oil and Gas Operations and Amending Directive 2004/35/EC, O. J. (L 178/66)。
    [10]参见Offshore Directive, 2013 O. J. (L 178/66), pmbl. c1.2。
    [11]这些国家包括美国、德国、爱尔兰、荷兰、挪威和瑞士。
    [12]参见The Convention of Civil Liability for Oil Pollution Damage resulting from Exploration for and the Exploitation of Seabed Mineral Resources。
    [13]参见Clause I. 10 of OPOL Agreement 2015。
    [14]参见Clause 2. 3 of OPOL Rules 。
    [15]参见Clause V of OPOL Agreement。
    [16]参见Clause VI of OPOL Agreement。
    [17]参见Clause I of OPOL Agreement。
    [18]参见Clause I. 13 of OPOL Agreement。
    [19]参见Clause I. 15 of OPOL Agreement。
    [20]参见Civil liability financial security and compensation claims for offshore oil and gas activities in the European Economic Area_Final report: 159
    [21]参见Appendix to OPOL Rules—offshore facilities to which OPOL is applicable。
    [22]参见Clause 4.2 of OPOL Rules。
    [23]参见Clause XIII of OPOL Agreement。
    [24]参见Clause IX of OPOL Agreement。
    [25]参见Clause IV. B of OPOL Agreement。
    [26]参见Offshore Activities-Summary of responses June 2014。
    [27]参见UNITED STATES Answer 1st. Questionnaire。
    [28]参见FRANCE Answer 1st. Questionnaire。
    [29]参见NORWEGIAN Answer to offshore activities Questionnaire
    [30]参见The natural resources code of Ukraine, Article 69。
    [31]参见The act relating to petroleum activities of Norway (1996)。
    [32]参见《1995年英国商船航运法》第154条(5)。
    [33]参见GREECE Answer 1st. Questionnaire
    [34]参见Replies submitted by the Malta Maritime Law Association to the CMI Questionnaire on offshore activities—pollution liability and related is ues。
    [35]参见Netherlands Answer 1st. Questionnaire。
    [36]参见Clause IV of OPOL Agreement。
    [37]参见Discussion with OPG on 25 February 2013
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